Kilasan Perkembangan Otonomi (Pemerintahan) Daerah di Indonesia

Oleh:Boy Yendra Tamin

Dosen Fakultas Hukum Universitas Bung Hatta

Berbicara mengenai perjalanan dan perkembangan otonomi (pemerintahan) daerah di Indonesia dengan segala aspeknya seperti mengurai suatu ”kisah” yang sangat panjang. Bahkan mungkin tidak banyak lagi publik yang mencoba mereviewnya, kecuali bagi kalangan peneliti atau untuk keperluan studi. Secara praktis tentu hal itu tidak jadi masalah, karena kebijakan mengenai otonomi daerah dari suatu regulasi yang sudah tidak berlaku lagi mungkin sudah kehilangan mamfaat. Namun  bagi keperluan mendapatkan suatu subtansi dan menemukan masalah-masalah disekitar implementasi otonomi daerah di Indonesia, maka menelusuri perjalanan otonomi daerah dari waktu ke waktu sepertinya sangat penting. Apalagi sampai saat ini soal otonomi daerah di Indonesia masih mencari bentuknya yang ideal. Dalam perspektif ini, dengan menelusuri regulasi berkaitan dengan otonomi daerah setidaknya akan ditemukan mengapa kebijakan otonomi daerah di Indonesia  selalu berubah-ubah.

Otonomi Daerah Sebelum Reformasi.  

Boy Yendra Tamin

Sejak berdirinya  Negara Kesatuan Republik Indonesia, pemerintah telah mengambil langkah-langkah penting dalam rangka perujudan cita desentralisasi. Langkah-langkah penting yang diambil pemerintah itu terlihat dari lahirnya berbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang pemerintahan daerah, yang masing masing dengan sistemnya sendiri.

Undang-Undang No. 1/1945 merupakan undang-undang pertama yang mengatur mengenai pemerintahan daerah. Dalam UU ini antara lain ditetapkan :

(a) Komite Nasional Daerah diadakan, kecuali di Daerah Surakarta dan Yogyakarta, di Kresidenan, di Kota berotonomi, Kabupaten dan lainlain Daerah yang dianggap perlu oleh Menteri Dalam Negeri ( Pasal 1).

(b)  Komite Nasional Daerah menjadi Badan Perwakilan Rakyat Daerah yang bersamasama dengan dan dipimpin oleh Kepala Daerah menjalankan pekerjaan mengatur rumah tangga Daerahnya, asal tidak bertentangan dengan peraturan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah yang lebih luas dari padanya (Pasal 2)

(c)  Oleh Komite Nasional dipilih beberapa orang, sebanyakbanyaknya 5 orang sebagai Badan Executive, yang bersamasama dengan dan pimpinan oleh Kepala Daerah menjalankan pemerintahan seharihari dalam Daerah itu (Pasal 3).

Berdasarkan UU No. 1/1945 inilah Komite Nasional Daerah berubah atau menjelma menjadi Badan Perwakilan Rakyat Daerah, dan diketuai oleh Kepala Daerah, serta mempunyai tugas mengatur dan mengurus rumah tangga Daerahnya dengan syarat tidak boleh bertentangan dengan peraturan pemerintah Pusat dan peraturan Pemerintah Daerah yang lebih tinggi kedudukannya.

Meskipun Badan Perwakilan Rakyat Daerah diketuai Kepala Daerah, tetapi Kepala Daerah bukanlah merupakan anggota Badan Perwakilan Rakyat Daerah, dan karenanya tidak mempunyai hak suara.

Dalam prakteknya pelaksanaan UU No. 1/1945 menimbulkan berbagai persoalan, karena UU ini tidak diberi Penjelasan. Sehingga terjadi kesimpang siuran dalam menafsirkan ketentuan-ketentuan yang termuat dalam UU tersebut. Akhirnya kementerian dalam negeri memberikan penjelasan tertulis terhadap UU No. 1/1945.

Penjelasan tertulis Kementerian Dalam Negeri itu memuat keterangan-keterangan mengenai tujuan diadakannya UU No. 1/1945. Tujuan yang pertama bagi diadakannya UU ini adalah untuk menarik kekuasaan pemerintahan dari tangan Komite Nasional Daerah (KND) dengan pertimbangan-pertimbangan sebagai berikut:

(a) Semua KND dibentuk sebagai pembantu pemerintah daerah dimasa kekuasaan sipil, pangrehpraja dan polisi dan alat-alat pemerintahan lainnya masih ditangan Jepang.

(b)  Setelah kekuasaan sipil dapat direbut dari tangan Jepang, KND dalam prakteknya mengganti Pangrehpraja dan polisi di samping Pangrehpraja dan polisi sebenarnya yang menjadi pegawai Republik Indonesia.

(c) Dualisme yang demikian itu sangat melemahkan kedudukan dan kekuasaan Pangrehpraja dan polisi sebagai alat-alat pemerintahan yang resmi. (The Liang Gie)

Selanjutnya disebutkan bahwa sebagai badan legislatif  Badan Perwakilan Rakyat Daerah, wewenangnya adalah :

(a) Kemerdekaan untuk mengadakan peraturanperaturan untuk kepentingan daerahnya (otonomi);

(b) Pertolongan kepada Pemerintah atasan untuk menjalankan peraturanperaturan yang ditetapkan oleh Pemerintah itu (medebewind dan selfgovernment = sertantra dan pemerintahan sendiri);

(c)  Membuat peraturan mengenai suatu hal yang diperintahkan oleh undangundang umum, dengan ketentuan bahwa peraturan itu harus disyahkan lebih dahulu oleh pemerintah atasan (wewenang antara otonomi dan selfgovernment).

Pada masa berlakunya UU No.1/1945, otonomi yang diberikan kepada Daerah adalah otonomi Indonesia yang lebih luas dibandingkan pada masa Hindia Belanda. Pembatasan terhadap otonomi itu hanyalah agar tidak bertentangan dengan peraturan Pusat dan Daerah yang lebih tinggi.(CST Kansil;1979;37}

Sedangkan alat kelengkapan (organ) Pemerintahan Daerah ada tiga (meskipun tidak dinyatakan secara tegas), yakni :

(1) KNID sebagai DPRD Sementara yang bersamasama dan dipimpin Kepala Daerah menjalankan fungsi legislatif.

(2)  Badan (terdiri dari sebanyakbanyaknya 5 orang) yang dipilih dari dan oleh anggota KNID sebagai "Badan Eksekutif" bersamasama dan dipim-pin oleh Kepala Daerah menjalankan pemerintahan seharihari (dibidang otonomi dan tugas pembantuan).

(3)  Kepala Daerah yang diangkat oleh Pemerintah Pusat menjalankan urusan pemerintahan Pusat di daerah, kecuali urusan-urusan yang dijalankan oleh kantorkantor Departemen di daerah.

Berdasarkan hubungan kelembagaan dari alat perlengkapan Pemerintahan Daerah dalam UU No. 1/1945 itu, maka nyatalah adanya dualisme kekuasaan eksekutif yang menimbulkan persoalan-persoalan dalam lapangan pemerintahan di daerah. Keadaan ini pula yang menjadi salah satu dasar untuk memperbaharui UU No. 1/1945, yakni dengan diundangkannya UU No. 22/1948. Penjelasan Umum UU. No. 22/1948 menyebutkan:

"Pemerintahan daerah pada sekarang ini masih merupakan dualistis, yang kuat, oleh karena di samping Pemerintahan Daerah yang berdasarkan perwakilan rakyat (Dewan Perwakilan Daerah dan Badan Eksekutifnya, yang termasuk juga Kepala Daerahnya), terdapat juga pemerintahan yang dijalankan oleh Kepalakepala Daerah sendiri, dan pemerintahan ini mengambil bagian yang terbesar di daerah. Maka Pemerintahan daerah yang serupa itulah yang merupakan pemerintahan dualistis, dan kuat, sehingga tidak sesuai lagi dengan pemerintahan yang berdasarkan demokrasi, sebagai tujuan revolusi kita. Dengan undangundang baru inilah pemerintahan dualistis akan dihindarkan."

Memperhatikan UU No. 22/1948 secara keseluruhan, maka UU ini bermaksud hendak memberi isi pada Pasal 18 UUD 1945 dan meletakkan dasar:

a)   Untuk menyusun pemerintahan Daerah dengan hak otonomi yang rasional sebagai jalan untuk mempercepat kemajuan rakyat di daerah;

b)  Untuk mengadakan tiga tingkatan Daerah dengan tugas dan kewenangan yang pada pokoknya diatur dalam suatu undangundang;

c)   Untuk memodernisir dan mendinamisir pemerintahan desa dengan menetapkan desa sebagai Daerah Tingkat III;

d)  Untuk menghilangkan pemerintahan di daerah yang dualistis, dengan menetapkan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Dewan Pemerintah Daerah sebagai instansi pemegang kekuasaan tertinggi, sedangkan Kepala Daerah diberi kedudukan sebagai Ketua dan anggota Dewan Pemerintah Daerah, dan tidak lagi menjadi Ketua Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD);

e)  Untuk memungkinkan Daerah-daerah yang mempunyai hakhak asalusul di zaman sebelum Republik Indonesia mempunyai pemerintahan sendiri, dibentuk sebagai Daerah Istimewa. (Wajong;1975;37)

Selanjutnta UU No. 22/1948 bermaksud menghapus Pamong Praja dan memberikan otonomi sebanyak-banyaknya (UU ini belum mempergunakan istilah otonomi "seluas-luasnya") kepada Daerah (lihat Penjelasan angka III, UU No. 22/1948). Istilah sebanyak-banyaknya mengandung arti beraneka ragam urusan pemerintahan sedapat mungkin akan diserahkan kepada daerah. Otonomi Daerah akan mencakup berbagai urusan pemerintahan yang luas. Sehingga, pengertian otonomi "sebanyak-banyaknya" pada dasarnya sama dengan "otonomi seluas-luasnya". Dalam hubungan ini UU No. 22/1948 meletakkan titik berat otonomi pada Desa dan daerah lain setingkat Desa, dengan dasar pemikiran Pasal 33 UUD 1945.

Segi lain yang membedakan pengaturan pemerintahan daerah antara UU No. 1/ 1945 dengan UU No. 22/1948 adalah dalam hal bentuk Pemerintahan di Daerah. UU No. 1/1945 membedakan dua macam bentuk pemerintahan tingkat daerah, yakni satuan Pemerintahan Daerah Otonom dan satuan Pemerintahan Administratif. Sedangkan UU No. 22/ 1948 hanya mengenal satu macam bentuk satuan pemerintahan tingkat daerah, yakni satuan Pemerintahan Daerah Otonom. Dengan kata lain sistem pemerintahan yang diatur UU No. 22/1948 hanya sistem pemerintahan berdasarkan asas desentralisasi dan medebewind. Penjelasan Umum UU No. 22/1948 menyebutkan bahwa Pemerintahan Daerah terdiri :

a.      Pemerintahan Deerah yang disandarkan pada hak otonom, dan;

b.      Pemerintahan Daerah yang disandarkan pada hak medebewind.

Akan tetapi ide yang terkandung dalam UU No. 22/1948 tidak berjalan sebagaimana yang diharapkan atau tidak terwujud sepenuhnya dalam prakteknya karena pada saat berlakunya UU ini, tentara Belanda kembali melanjutkan aksi militernya ke-II.

Pada akhirnya dengan tercapainya persetujuan Konperensi Meja Bundar 27 Desember 1948, Republik Indonesia hanya berstatus Negara Bagian yang wilayahnya hanya meliputi Jawa, Madura, Sumatera (minus Sumatera Timur) dan Kalimantan, yang karena itu pula UU No. 22/1948 tidak dapat diberlakukan sepenuhnya di seluruh nusantara. Meskipun demikian, dalam UU No. 22/1948 setidaknya terdapat beberapa hal-hal pokok sebagai berikut:

a.  Cita "ketunggalan" yaitu untuk semua jenis dan tingkatan daerah diperlakukan satu UU pemerintahan daerah yang sama. Ini akan memupuk rasa kesatuan antara daerah-daerah otonom di seluruh Indonesia. Bagi Pemerintah Pusat sendiri juga memudahkan dalam menjalankan tindakan-tindakan yang seragam Pada masa Hindia Belanda dan pendudukkan Jepang terdapat pluralisme dalam perundang-undangan desentralisasi.

b.   Cita "persamaan" antara cara pemerintahan di Jawa/Madura dengan luar pulau tersebut. Ini akan menghilangkan rasa iri hati karena seolah-olah dianak tirikan yang terdapat pada wilayah di luar Jawa/Madura.

c.   Penghapusan dualisme dalam Pemerintahan Daerah, yaitu UU No. 22/1948 dicita-citakan agar Daerah tidak akan berlangsung terus pemerintahan yang dijalankan oleh pamong praja.

d.    Cita desentralisasi yang merata di seluruh wilayah negara Republik Indonesia akan terdiri atas Daerah-daerah otonom diluar itu tidak ada wilayah yang mempunyai kedudukkan lain.

e.  Pemberian otonomi dan medebewind yang luas, sehingga rakyat akan dibangunkan inisiatifnya untuk memajukan Daerahnya.

f.     Pemerintahan Daerah yang demokratis, yaitu susunan aparatur Daerah yang dipilih oleh dan dari rakyat. Ini akan mendidik rakyat kearah kemampuan memerintah diri sendiri serta penghargaan terhadap kebebasan dan tanggung jawab.

g.   Pemerintahan kolegial. Soalsoal pemerintahan tidak akan lagi diputuskan oleh seorang tunggal, melainkan oleh sekelompok orang atas dasar permusyawaratan yang dipimpin oleh hikmah kebijaksanaan.

h.   Cita mendekatkan rakyat dan Daerah tingkat terbawah dengan pemerintah Pusat. Kalau pada masa lampau tata jenjang kepamongprajaan dari lapisan terbawah sampai teratas melalaui tidak kurang dari lima tingkat (desa, kecamatan, kewedanaan, dan seterusnya), maka susunan Pemerintahan Daerah yang baru hanya mengenal 3 tingkatan Daerah. Ini memudahkan pembinaan dan pembimbingan Daerah tingkat terbawah oleh Pemerintah Pusat.

i.    Cita pendinamisan kehidupan desa dan wilayahwilayah lainnya yang sejenis dengan ini. Untuk memajukan negara dan memakmurkan rakyat Indonesia, desa harus dijadikan sendi yang kokoh dan senantiasa bergerak maju. Pada masa lampau desa dan wilayahwilayah lainnya yang sejenis ditaruh di luar lingkungan pemerintahan modern dan dibiarkan hidup dalam alamnya sendiri yang statis.

j.    Cita pendemokrasian pemerintahan zelfbesturende landschappen. Kerajaan-kerajaan warisan masa lampau dengan sifatnya yang otokratis dan feodal dijadikan bagian dari wilayah RI yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya sesuai dengan asasasas yang dianut oleh negara.

Pada tanggal 17 Agustus 1950 terjadi perubahan ketatanegaraan, dimana Republik Indonesia Serikat menjadi Negara Kesatuan Republik Indonesia di bawah Undang-Undang Dasar Sementara (UUDS) 1950. Berdasarkan Pasal 1 ayat (1) dan Pasal 131 UUDS 1950, maka bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah Negara Kesatuan yang didesentralisasikan. Dengan adanya perubahan ketatanegaraan itu, maka UU No. 22/1948 tidak berlaku lagi, dan digantikan UU No. 1/1957.

UU No. 1/1957 hanya mengatur tentang penyelenggaraan pemerintahan tingkat daerah yang didasarkan pada asas desentralsiasi. Pengaturan demikian sesuai dengan Pasal 131 dan Pasal 132 UUDS 1950 yang hanya mengenal satu jenis pemerintahan di daerah, yakni Daerah Otonom. Di samping itu sistem otonomi yang dianut adalah otonomi riil. Sistem otonomi yang didasarkan pada faktor-faktor, bakat, kesanggupan dan kemampuan yang riil dari Daerah-daerah maupun Pusat, serta bertalian dengan pertumbuhan kehidupan masyarakat yang terjadi (Pasal 131 ayat (3) UUDS 1950). Untuk melaksanakan sistem ini, dalam undang-undang pembentukan Daerah ditetapkan urusan tertentu yang segera dapat diatur dan diurus oleh Daerah sejak pembentukan Daerah tersebut. Di samping itu masih terdapat pengertian ajaran rumah tangga yang formal dengan metode pekerjaan Daerah yang hirarkhis.

Dalam Pasal 5 UU No. 1/1957 dengan tegas disebutkan bahwa Pemerintah Daerah terdiri dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Dewan Pemerintahan Daerah. Susunan ini serupa dengan UU No. 22/1948, karena bertujuan sama yaitu mewujudkan Pemerintahan Daerah yang kolegial dan demokratis. Berbeda dengan keadaan sebelumnya (UU No. 1/1945) bahwa Pemerintah Daerah itu terdiri dari DPRD (dalam hal ini Komite Nasional Daerah), Dewan Pemerintahan Daerah dan Kepala Daerah. Susunan Pemerintahan Daerah model UU No. 1/1945 menimbulkan Pemerintahan Daerah yang dualistik.(Laporan penelitian; FH Unpad;51) Hal ini yang ingin dihilangkan UU No. 22/1948 dan UU No. 1/1957.

Meskipun Kepala Daerah berdasarkan UU No. 1/1957 hanya semata-mata sebagai Kepala Daerah, tetapi tidak berarti dualisme pemerintahan tidak ada. Jika dalam UU No. 1/1945 dan UU No. 22/1948 dualisme itu ada pada satu jabatan (dalam diri satu orang) yaitu Kepala Daerah, maka dalam UU No. 1/1957 dualisme pemerintahan itu ada pada dua orang yang berbeda. Bidang pemerintahan umum ada ditangan Pamong Praja, sedangkan bidang otonomi dan tugas pembantuan (medebewind) ditangan Pemerintah Daerah (lihat Penjelasan Umum Penpres No. 6/1959).

Setelah kembali ke UUD 1945 berdasarkan Dekrit Presiden 5 Juli 1959, peraturan perundang-undangan disesuaikan dengan jiwa dan semangat UUD 1945, termasuk ke dalamnya penyesuaian peraturan perundang-undangan mengenai Pemerintahan Daerah. Dalam hubungan inilah ditetapkan Penpres No. 6/1959 sebagai penyempurnaan atas UU No. 1/1957. Berbagai gagasan dasar dalam UU No. 1/1957 tetap dipertahankan seperti prinsip pemberian otonomi seluas-luasnya kepada Daerah, termasuk mengenai susunan Daerah Otonom. Perubahan yang mendasar adalah:

1)   Trend memperkokoh unsur desentralisasi yang digariskan sejak tahun 1948 berganti kearah yang lebih menekankan pada unsur sentralisasi. Misalnya, pengangkatan Kepala Daerah lebih ditentukan oleh kehendak pusat dari pada Daerah. Presiden diberi wewenang mengangkat Kepala Daerah diluar calon yang diajukan oleh Daerah.

2)  Kepala Daerah tidak lagi semata-mata sebagai alat Pusat yang mengawasi Pemerintahan Daerah. Bahkan secara beransur-ansur Kepala Daerah lebih tampak sebagai Wakil Daerah dari pada sebagai pimpinan Daerah.

3)  Dihapuskannya dualisme Pememerintahan di Daerah yang memang terasa mengganggu kelancaran penyelenggaraan Pemerintahan di Daerah.(Bagir Manan; perjalanan historis;32)

Penpres No. 6/1959 dimaksudkan untuk menyempurnakan penyelenggaraan pemerintahan di Daerah agar sesuai dengan isi dan jiwa UUD 1945, tetapi penggerogokan terhadap prinsip-prinsip otonomi, yakni dengan dikeluarkannya Penpres No. 5/1960. Dimana DPRD hasil pemilihan umum dibubarkan, dan dibentuk DPRD-GR yang seluruh anggotanya diangkat. Kepala Daerah menurut Penpres ini adalah Ketua DPRD.

Walaupun Penpres No. 6/1959 dimaksudkan untuk menyempurnakan UU No. 1/ 1957, namun pengaturan Pemerintahan Daerah dengan Penpres itu sendiri sesungguhnya juga tidak sejalan dengan UUD 1945. Pasal 18 UUD 1945 menghendaki pengaturan mengenai Pemerintahan Daerah ditetapkan dengan UndangUndang, dan bukan dengan Penpres. Dalam hubungan inilah kemudian ditetapkan UU No. 18/1965 tentang Pemerintahan Daerah yang berlaku untuk seluruh wilayah Negara Republik Indonesia.

Satu hal penting dari kelahiran UU No. 18/1965 ialah bahwa secara keseluruhan UU ini meneruskan "politik otonomi" yang telah diatur dalam Penpres No. 6/1959 dan Penpres No. 5/1960, kecuali mengenai hubungan Kepala Daerah dengan DPRD.

Perubahan yang fundamental dari UU No. 18/1965, jika dibandingkan dengan UU terdahulu mengenai organ Pemerintah Daerah, yaitu :

a)    tidak dirangkapnya lagi jabatan Ketua DPRGR Daerah oleh Kepala Daerah.

b)  dilepaskannya larangan keanggotaan pada sesuatu partai potik bagi Kepala Daerah dan anggota BPH.

c)    tidak lagi Kepala Daerah didudukan secara konstitutif sebagai sesepuh daerah.

Selanjutnya UU No. 18/1965 hanya mengatur mengenai pemerintahan daerah berdasarkan asas desentralisasi. Istilah Propinsi, Kabupaten dan Kecamatan dan sebagaimana halnya dengan istilah Kotaraya, Kotamadya, dan Kotapraja merupakan istilah teknis, yang dipergunakan  untuk menyebut jenis daerah yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri. Dengan kata lain istilah Propinsi dan sebagainya itu bukan nama Daerah Administratif.  

Penetapan UU No. 18/1965 yang diharapkan dapat membawa perubahan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah untuk mencapai tertib pemerintahan Daerah di Indonesia berdasarkan UUD 1945, dalam prakteknya juga tidak berjalan sebagaimana mestinya. Prinsip pemberian otonomi yang seluas-luasnya sebagaimana dianut UU No. 18/ 1965 dipandang dapat membahayakan keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Hal ini tercemin dari TAP MPRS No.XXI/ MPRS/1966 yang antaranya menghendaki peninjauan kembali UU No. 18/1965. Prinsip pemberian otonomi yang seluas-luasnya bukan hanya tidak dilaksanakan, tetapi dipandang dapat menimbulkan kecenderungan pemikiran yang membahayakan keutuhan negara kesatuan dan tidak serasi dengan tujuan pemberian otonomi yang digariskan GBHN.

Dengan demikian, kelahiran UU No. 5/1974 setidak-tidaknya dilatar belakangi oleh hal yang diutarakan di atas, terutama berkaitan dengan prinsip pemberian otonomi yang seluas-luasnya kepada Daerah. Sehingga UU No. 5/1974 menganut prinsip pemberian otonomi kepada Daerah bukan lagi berupa "otonomi yang seluas-luasnya", melain "otonomi yang nyata dan bertanggung jawab".

Satu sisi yang amat penting dari UU No. 5/1974 adalah bawah UU ini tidak semata-mata mengatur pemerintahan daerah berdasarkan asas desentralisasi (otonomi dan tugas pembantuan), tetapi juga dekonsentrasi.

Ditinjau dari sudut pola hubungan antara Pusat dan Daerah, UU No. 5/1974 berada dalam garis yang sama dengan pola yang dirintis dan dilaksanakan sejak tahun 1969. Unsur-unsur sentralisasi lebih menonjol dari unsur desentralisasi. Di samping itu dalam rangka pemberian otonomi kepada Daerah, UU No. 5/1974 meletakkan titik berat Otonomi Daerah pada Daerah Kabupaten/Kotamadya.

Dari pengaturan mengenai Pemerintahan Daerah dalam berbagai undang-undang sebagaimana telah diutarakan maka dapat dikemukakan bahwa penyelenggaraan Pemerintahan Daerah memperlihatkan perbedaan-perbedaan baik sistem otonominya maupun corak pemerintahannya. Meskipun undang-undang tersebut bersumber pada satu dasar penyusunanan yang sama yakni Pasal 18 UUD 1945 (kecuali UU No. 1/1957)..

UU No.5 Tahun 1974 yang berlaku selama puluhan tahun (1974-1999) boleh disebut sebagai undang-undang pemerintahan daerah yang paling lama berlakunya dibanding undang-undang yang pernah ada sebelumnya. Keberadaan UU No 5 Tahun 1974 itu yang begitu lama berlaku tentu saja sangat berpengaruh bagi keberadaan daerah otonom di Indonesia, meskipun dalam perjalanannya kemudian digugat sebagai pengaturan bagi daerah otonom, namun nuansa sentralisasi lebih kuat atau sangat dominan dibanding nuasa desentralisasinya. Keberadaan undang-undang No 5 Tahun 1974 belakangan dipahami oleh banyak kalangan sebagai undang-undang yang erat kaitannya dengan pemerintahan Orde baru yang sentralistik dan otoriter. Tetapi apa pun itu, suatu hal yang tidak bisa dipungkiri, bahwa UU No 5 Tahun 1974 telah memberikan warna dan pengaruh yang kuat terhadap karakteristik pemerintahan daerah dan penyelengaraannya, termasuk terhadap para penyelenggaranya. Salah satu dampak yang sampai saat ini masih bisa dilihat adalah lemahnya inisiatif daerah (pemerintah daerah) dalam mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sebagai inti dari otonomi daerah.

Otonomi Daerah Pasca Reformasi.

Bergulirnya era reformasi di tahun 1998, dimana soal otonomi daerah menjadi salah satu tuntutan pokok dari reformasi. Alhasil dari tuntutan reformasi itu lahirlah UU No.22 Tahun 1999 dan sekaligus mengakhiri orde otonomi daerah model UU No.5 Tahun 1974 yang sangat sentralistik .

Perubahan akan otonomi daerah  terlihat jelas dari petimbangan  UU No.22 Tahun 1999 yang menyebutkan bahwa UU Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Di Daerah tidak sesuai lagi dengan prinsip penyelenggaraan Otonomi Daerah dan perkembangan keadaan, sehingga perlu diganti. Mengenai ketidak sesuaian dari UU No.5 Tahun 1974 itu dengan prinsip-prinsip penyelenggaraan otonomi daerah diuraikan atau tergambar secara panjang lebar dalam penjelasan UU No.22/1999.

Apabila dicermati UU No.22/1999 terdapat banyak perbedaan yang sangat prinsip serta sekaligus sebagai perbedaan yang fundamental dibanding dengan UU No.5/1975. Hal ini antara lain;

Pertama, dipisahkannya dengan tegas antara Kepala Daerah dengan DPRD. Artinya, bila dalam UU No.5/1974 keberadaan DPRD tercakup dalam lingkup pengertian “Pemerintah Daerah”, dalam UU No 22/1999 ditegaskan bahwa Pemerintah Daerah itu hanya Kepala Daerah dengan perangkar daerah lainnya dan disebut dengan eksekutif daerah. Dalam konteks “Pemerintah Daerah”, dirumuskan terdiri dari Kepala Daerah dan DPRD, sedangkan sebelumnya antara Kepala Daerah dan DPRD berada dalam lingkup “Pemerintah Daerah”, sehingga ada kerancuan DPRD ditempatkan sebagai bagian dari eksekutif daerah.

Kedua,  ditempatkannya Otonomi Daerah secara utuh pada Daerah Kabupaten dan Daerah Kota. Artinya tidak ada lagi daerah administrative atau yang sebelumnnya disebut dengan pemerintahan wilayah pada tingkat Kabupaten/Kota sebagaimana adanya pada UU No.5/174.

Ketiga, dijadikan Daerah Propinsi dengan kedudukan sebagai Daerah Otonom dan sekaligus Wilayah Administrasi, yang melaksanakan kewenangan Pemerintah Pusat yang didelegasikan kepada Gubernur. Daerah Propinsi bukan merupakan Pemerintah atasan dari Daerah Kabupaten dan Daerah Kota.

Keempat, Daerah Otonom Propinsi dan Daerah Kabupaten dan Daerah Kota tidak mempunyai hubungan hierarki.

Kelima, berdasarkan UU No.22/1999 pemberian kewenangan otonomi kepada Daerah Kabupaten dan Daerah Kota didasarkan kepada asas desentralisasi saja dalam wujud otonomi yang luas, nyata, dan bertanggung jawab. Artinya penyelenggaraan urusan pemerintahan berdasarkan asas dekonsentrasi hanya padatingkat Propinsi.

Keenam, Kepala Daerah bertanggung jawab kepada DPRD dan DPRD dapat memberhentikan Kepala Daerah apabila DPRD menolak pertantanggungjawaban Kepala Daerah.

Ketujuh, adanya pembagian kewenangan yang tegas antara Propinsi dengan Kabupaten Kota.

Kedelapan, Kepala Daerah baik gubernur maupun bupati/walikota dipilih oleh DPRD, sedangkan sebelumnya Kepala Daerah diangkat oleh Presiden atas usul DPRD.

Beberapa hal yang dikemukakan di atas hanya sebagian saja  dari perbedaan yang fundamental penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagai implementasi dari dianutnya asas desentralisasi di Indonesia dibanding era sebelum reformasi. Ada banyak hal  perubahan yang fundamental dalam penyelenggaraan otonomi daerah dari UU No.5/1974 ke UU No.22/1999, termasuk ke dalam hal ini diperkenalkannya otonomi khusus oleh UU No.22/1999. Sementara di bawah UU No.5/1974 hanya dikenal Daerah khusus yang secara subtansial memiliki perbedaan mendasar dengan otonomi khusus.

Singkat kata, dengan diundangkannya UU No.22/1999 sebagai pengganti UU No.5 Tahun 1974 harus diakui telah memberikan “gairah” dan darah baru bagi penyelenggaraan otonomi daerah.eforia otonomi daerah dengan segala dinamikanya terlihat jelas di daerah-daerah. Meskipun kemudian, gairah otonomi daerah yang meningkat luar biasa itu melahirkan berbagai masalah yang tidak diduga sebelumnnya dan kemudian mendorong tumbuhnya pemikiran serta gagasan untuk merevisi UU No.22/1999.

Gagasan untuk merevisi UU No.22/1999 itu pun kemudian direalisasikan yakni dengan diundangkannya UU No.32 /2004.  Revisi atas UU 22/1999 yang hanya baru beberapa tahun itu sekaligus menunjukkan soal otonomi daerah bergantung pada “selera” politik dan kekuasaan. Meskipun dalam penjelasan UU No 32/2004 diangkat beberapa alasan untuk melakukan perubahan UU No 22/1999 berupa Tap MPR dan perubahan UUD 1945 tetapi secara subtansial revisi atas UU No 22/1999 lebih cenderung dilatar belakang politis melihat apa yang berkembang pada penyelenggaraan otonomi daerah dibawah UU No 22/1999. Hal ini dengan mudah bisa ditunjukkan,  yakni dengan memperhatikan rumusan otonomi daerah dari kedua UU tersebut. Dalam UU No.22 /1999 otonomi daerah diartikan sebagai;

 “Otonomi Daerah adalah kewenangan Daerah Otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan”.

Rumusan terhadap otonomi daerah yang dalam UU No 22/1999 diawali dengan frase “otonomi daerah adalah kewenangan daerah…. “, tetapi tidak demikian halnya dengan otonomi daerah dalam UU No.32/2004 yang menyebutkan;

 “Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan”.

Dari perbedaan rumusan mengenai otonomi daerah antara UU No 22/1999 dan UU No.32/2004 itu mengingatkan kita pada apa yang terjadi pada sejumlah UU yang mengatur tentang pemerintahan daerah sebelum reformasi yang senantiasa memberikan rumusan terhadap otonomi daerah yang berbeda-beda antara satu undang-undang dengan undang yang lainnya. Pengertian otonomi daerah dalam UU No 32 Tahun 2004  sepertinya mengadopsi kembali rumusan otonomi daerah dalam UU No 5 Tahun 1974. Dalam hubungan ini UU No 5 Tahun 1974 menyebutkan; “Otonomi Daerah adalah hak, wewenang dan kewajiban Daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku”

Dengan adanya perbedaan rumusan mengenai otonomi daerah pada UU No 32 Tahun 2004 tersebut dan sepertinya nyaris mengadopsi kembali rumusan otonomi daerah dalam UU No 5 Tahun 1974 lagi-lagi memperlihatkan betapa soal otonomi daerah selalu terseret arus politik dan kekuasaan. Hal ini sekaligus memperlihatkan adanya gerakkan menjauh dari makna pemberian otonomi kepada daerah yang utamanya untuk memajukan kesejahteraan masyarakat daerah, tetapi otonomi daerh lebih cenderung dibangun dibawah kepentingan politik dan kekuasaan.

Penutup

Pada tahun-tahun mendatang, soal otonomi daerah belum akan berakhir dan masih akan dihadapkan pada situasi seperti yang terjadi selama ini. Bahkan beberapa waktu belakangan  kembali bergulir ide dan gagasan untuk mengganti atau merevisi (merubah) UU No 32 Tahun 2004. Dampaknya jelas, pemerinatahan yang kuat dan stabil seperti masih merupakan sesuatu yang jauh dari harapan. Dalam konteks ini, adalah suatu yang mustahil mengharapakan adanya pemerintahan daerah yang kuat dan mempu dengan optimal mewujudkan masyarakat daerah yang sejahtera bila sistem dan model pemerintahan selalu berganti-ganti tiap sebentar. (***)