TAP MPR Kembali Masuk Dalam Tata Urutan Peraturan Perundang-Undangan

Oleh: Boy Yendra Tamin, SH. MH
Dosen Fakultas Hukum Univ Bung Hatta

Sekitar 7 tahun yang lalu pembentuk UU (DPR dan pemerintah) mengeluarkan atau tidak memasukkan Tap MPR sebagai salah satu jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia dan hal itu sebagaimana tertuang dalam Pasal 7 UU No 10 Tahun 2004. Dikeluarkannya atau tidak dimasukkannya Tap MPR sebagai jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan tersebut tidak banyak diperdebatkan, meskipun sangat esensial bagi tertip dan kehidupan hukum di Indonesia.

Soal tata susunan (hierarki) norma hukum sangat berpengaruh pada kehidupan hukum suatu negara, apalagi bagi negara yang menyatakan dirinya sebagai negara hukum. Susunan norma hukum dari negara mana pun juga –termasuk Indonesia—selalu berlapis-lapis atau berjenjang. Sejak Indonesia merdeka dan ditetapkannya UUD 1945 sebagai konstitusi, maka sekaligus terbentuk pula sistem norma hukum negara Indonesia.

Dalam kaitannya dengan sistem norma hukum di Indonesia itu, maka Tap MPR merupakan salah satu norma hukum yang secara hirarkhis kedudukannya dibawah UUD 1945.  Meskipun secara hirarkhir Tap MPR berada dibawah UUD 1945, namun Tap MPR selain masih bersifat umum dan garis besar dan belum dilekatkan oleh sanksi pidana maupun sanksi pemaksa.  Kemudian baik UUD 1945 maupun Tap MPR dibuat atau ditetapkan oleh lembaga yang sama, yakni MPR. Dalam hubungan ini keberadaan Tap MPR setingkat lebih rendah dari UUD 1945 pada dasarnya bisa dipahami dengan mengedepankan fungsi-fungsi yang dimiliki MPR.

Dalam konteksnya dengan sistem norma hukum Indonesia tersebut, berdasarkan TAP MPRS No.XX/MPRS/1966 dalam lampiran II-nya Tentang Tata Urutan Peraturan Perundang-Undangan Indonesia berdasarkan UUD 1945 sebagai berikut;

1. UUD 1945
2. Ketetapan MPR
3. Undang-undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang
4. Peraturan Pemerintah
5. Keputusan Presiden
6. Peraturan Pelaksana lainnya; seperti Peraturan Menteri, Instruksi Mentri dan lain-lainnya.

Demikian pula halnya setelah reformasi dan setelah UUD 1945, Tap MPR tetap ditempatkan sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang kedudukannya dibawah UUD 1945, walaupun ada perubahan atas jenis peraturan perundang-undangan. Hal ini sebagaimana  ddituangkan dalam TAP MPR No III/MPR/2000 yang menyebutkan tata urutan Peraturan Perundang-undangan sebagai berikut;

1. UUD 1945
2. Ketetapan MPR
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
4. Peraturan Pemerintah
5. Peraturan Presiden
6. Peraturan Daerah

Dari kedua TAP MPR tersebut  terlihat, bahwa jenis dan tata urutan peraturan perundang-undangan TAP MPR tetap dipandang sebagai suatu peraturan perundang-undangan yang penting .Tetapi entah kenapa, keberadaan Tap MPR “dihilangkan” atau dikeluarkan dari jenis dan tata urutan peraturan perundang-undangan di dalam UU No 10 Tahun 2004. Dalam hubungan ini, UU No 10 Tahun 2004 menyebutkan tata urutan peraturan perundang-undangan sebagai berikut;

1. UUD 1945
2. UU/Peraturan Pemerinta Pengganti Undang-Undang
3. Peraturan Pemerintah
4. Peraturan Presiden
5. Peraturan Daerah

Tidak jelas apa yang menjadi pertimbangan dari pembentuk UU No 10 Tahun 2004 tidak memasukkan Tap MPR sebagai salah jenis peraturan perundang-undangan dalam tata urutan peraturan perundang-undangan. Dari sisi yuridis tentu kebijakan dari pembentuk UU No 10 Tahun 2004  tentulah suatu kebijakan yang bertentangan dengan prinsip-prinsip norma hukum yang berjenjang, artinya ketentuan UU No 10 Tahun 2004 itu bertentangan dengan Tap MPR No III/MPR/2000 yang berkedudukan lebih tinggi dari UU No 10 Tahun 2004. Tetapi yang pasti pembentukkan UU No 10 Tahun 2004 tersebut  sepertinya mengabaikan keberadaan Tap MPR No.III/MPR/2000, dimana dalam konsideran UU No 1o Tahun 2004 tidak disebut-sebut  TAP MPR No III/MPR/2000 sebagai salah satu dasar dari pembentukan UU No. 10 Tahun 2004. Tetapi anehnya dalam Penjelasannya disebutkan bahwa pembentukan UU No 10 Tahun 2004 itu  guna memenuhi perintah ketentuan  Pasal 6 tap MPR No III/MPR/2000 Tentang Sumber Hukum Tertip Hukum.

Disisi lain, apa yang terjadi pada pembentukkan UU No 10 Tahun 2004 yang mengeluarkan Tap MPR dari tata urutan peraturan perundang-undangan sebagaimana telah ditetapkan dalam Tap MPRNo.III/MPR/2000 jelas memperlihatkan adanya ketidak-konsistenan pembentuk UU dalam membentuk suatu UU dengan memperhatikan ketentuan yang sudah ada, apalagi berupa suatu peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kedudukannya dari UU.

Kekeliruan mengeluarkan Tap MPR dari jenis dan tata susunan peraturan perundang-undangan sejak diundangkannya UU No 10 Tahun 2004 itu  akhirnya disadari pembentuk UU. Hal ini ditandai dengan di undangkannya UU No 12 Tahun 2011 yang diundangkan tanggal 12 Agustus 2011 lalu yang memaksukannya kembali Tap MPR sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan. Meskipun UU No 12 Tahun 2011 dalam pertimbangannya menyebutkan dalam konsideran adanya kekurangan pada UU No 10 Tahun 2004, namun sebenarnya lebih tepat kalau disebut adanya kekeliruan dalam menyusun dan membentuk UU No 1o Tahun 2004, khususnya berkaitan dengan dikeluarkannya Tap MPR sebagai salah satu jenis dan dari susunan peraturan perundang-undangan.  Dalam hubungan ini UU No 12 Tahun 2011 menyebutkan tata urutan peraturan perundang-undangan sebagai berikut:

1. UUD 1945
2. Ketetapan MPR
3. UU/peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
4. Peraturan Pemerintah
5. Peraturan Presiden
6. Peraturan daerah Propinsi
7. Peraturan Daerah Kabupaten /Kota.

Dalam UU No 12 Tahun 2011 tersebut ditegaskan pula, bahwa kekuatan hukum peraturan perundang-undangan sesuai dengan hierarkinya. Artinya ketentuan ini memulihkan kembali keberadaan Tap MPR sebagai peraturan perundang-undangan yang kekuatan hukumnya lebih kuat dari UU. Tetapi disisi lain, dengan dipecahnya kedudukan Peraturan Daerah yang tadinya dalam Tap MPR No III/MPR/2000 hanya disebut Peraturan Daerah (Perda) saja tanpa membedakannya Perda Propinsi dengan Perda Kabupaten/Kota. Dengan dipercahnya Perda menjadi Perda Propinsi dan di bawahnya Perda kabupaten Kota,  maka tentu keberadaan Perda Kabupaten/Kota lebih rendak kedudukannya dari Perda Propinsi dan sekaligus mengandung makna Perda kabupaten/Kota tidak boleh bertentangan dengan Perda Propinsi.  Sebelumnnya dalam UU No 1o Tahun 2004 dan sejalan dengan Tap MPR No III/MPR/200 kedudukan Perda Propinsi maupun Perda Kabupaten Kota berda dalam satu kotak dan tidak hirarkhis. Ini bahkan terlihat jelas dalam ketentuan Pasal 7 ayat (5) UU No.10 Tahun 2004. Akan tetapi dengan dipecahnya Perda menjadi Perda Propinsi dan Perda kabupaten Kota, scara hierarkhi, maka secara tidak lansung terkait dengan persoalan regulasi dalam implementasi otonomi daerah. Persoalan ini tentu menjadi masalah sendiri dan akan kita bahas dalam kesempatan lain.

Kembali ke soal l Tap MPR yang sudah dimasukkan kembali ke dalam tata urutan peraturan perundang-undangan dalam UU No 12 Tahun 2011. Suatu hal yang baru dalam UU No 12 Tahun 2011 adalah adanya peraturan lain selain dari jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang sudah disebutkan. Peraturan lain tersebut yakni mencakup peraturan yang ditetapkan MPR, DPR, MA, MK, BPK, KY, BI, Menteri, Badan, Lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan UU , DPRD Pripvinsi, Gubernur, DPRD  Kabupaten Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat. Kedudukan dan kekuatan hukum dari peraturan yang dibentuk lembaga-lembaga/instansi tersebut diakui keberadaaannya dan mempunyai kekuatan hukum yang mengikat sepanjang sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.

Memahami UU No 12 Tahun 2011 sebagai pengganti UU No.10 tahun 2004, maka setidaknya beberapa persoalan yang terjadi dalam teknis pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia dibawah UU No 10 Tahu 2004 -- khususnya terhadap pengeluaran Tap MPR dari jenis dan susunan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia— dapat diatasi dan dikembalikan pada posisi yang benar dan konsistensi terhadap tertip hukum kembali ditegakkan. Dan hal ini sejalan dengan apa yang disebutkan dalam penjelasan UU No 12 Tahun 2011, bahwa materi  UU No.10Tahun 2004 banyak menimbulkan kerancuan dan multi tafsir sehingga tidak memberikan suatu kepastian hukum. Tetapi sekali lagi UU No 12 Tahun 2011 dalam menjelaskan dalam penjelasannya terdapat materi baru yang diatur, dan materi baru itu disebutkan menambahkan Tap MPR sebagai salah satu jenis Peraturan Perundang-Undangan dan hierarkhinya ditempatkan dibawah UUD. Dan hal ini sebenarnya bukan materi baru, melainkan adanya kelalaian dan kealfaan dalam membentuk dan menyusun UU No 10 Tahun 2004. Sebab sudah terang adanya dalam TAP MPR No III/MPR/2000 sudah ditetapkan Tap MPR sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang kedudukannya setingkat dibawah UUD 1945. Jadi dimasukannya kembali Tap MPR sebagai salah satu jenis Peraturan perundang-undangan dalam UU No 12 Tahun 2011 sesungguhnya bukanlah penambahan materi baru, melainkan memperbaiki kesalahan pembentuk UU dalam menyusun dan membentuk UU sebelumnya yang digantikan UU No 12 tahun 2011. (***)