Oleh : Boy Yendra Tamin
Dosen Fakultas Hukum Universitas Bung Hatta Paadang
Jika demikian halnya, maka permasalahan yang dihadapi BUMN dan tidak optimalnya perananya selama ini tentu tidak dapat dilepaskan dari mekanisme yang diberikan peraturan perundang-undangan, namun melemparkan seluruhnya sebab pada kelemahan peraturan perundang-undangan juga tidak fair. Sebagai perusahaan, maju mundurnya BUMN tidak dapat dilepaskan dari manajemen. Indikasi ini tercermin dari konsideran UU BUMN, bahwa BUMN belum sepenuhnya dikelola secara profesionalisasi dan pelaksanaan perannya belum optimal. Pertanyaannya kemudian, mengapa selama ini BUMN tidak diurus dan diawasi secara professional ? Terlepas dari apa pun jawaban atas pertanyaan tadi, masalahnya sekarang, apakah dibawah payung UU No.19 Tahun 2003 akan dapat diwujudkan optimalisasi pengurusan dan pengawasan BUMN secara professional guna mewujudkan kesejahteraan rakyat ?
Pertama, UU No.19 Tahun 2003 hanya mengenal dua bentuk BUMN, yakni Perusahaan Perseroan (Persero) dan Perusahaan Umum (Perum). Dengan demikian, BUMN dalam bentuk Perusahaan Jawatan (Perjan) akan dibubarkan yang akan ditetapkan Peraturan Pemerintah. Dalam hubungan ini fungsi kemanfaatan (pelayanan) umum yang selama ini menjadi tugas Perjan, akan diberikan penugasan khusus oleh pemerintah kepada Persero atau Perum. Pemberian penugasan khusus fungsi kemanfaatan umum itu kepada Persero maupun Perum harus dengan terlebih dahulu mendapat persetujuan RUPS/Menteri.
Kedua, jika dalam peraturan perundang-undangan sebelumnya kedukan dan tugas Perum melayani kepentingan umum dan sekaligus untuk memupuk keuntungan dan bergerak dibidang yang oleh pemerintah dianggap vital. Dan disamping menjalankan tugas perusahaan, Perum dapat pula dibebani tugas pemerintahan. Tidak demikian halnya dengan UU BUMN, maksud dan tujuan Perum adalah menyelenggarakan usaha yang bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang berkualitas dengan harga yang terjangkau oleh masyarakat berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat.
Dari konsepsi UU BUMN mengenai maksud dan tujuan Perum, maka bidang usaha yang dikelola Perum tidak lagi dibatasi oleh adanya sifat vital terhadap bidang yang menjadi usahanya. Ruang gerak Perum menjadi lebih fleksibel, dengan catatan asal penyedian barang dan jasa yang dilakukan Perum harganya terjangkau oleh masyarakat, tetapi tetap didasarkan pada prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat.
Ketiga, jika dalam peraturan perundang-undangan sebelumnya Persero melakukan usaha perusahaan yang bisa dilakukan swasta dan bukan semata-mata tugas pemerintah. Barang-barang yang dihasilkan perusahaan bukan merupakan kewajiban negara untuk menghasilkannya. Berdasarkan UU BUMN, maksud dan tujuan BUMN tidak lagi diformulasikan dalam perspektif pemikiran pemerintah dan swasta. Persero dalam perspektif UU BUMN tidak obahnya seperti adanya perusahaan swasta. Persero diproyeksikan harus mampu bersaing dengan perusahaan milik swasta. Persero harus mampu menyediakan barang/jasa yang bermutu tinggi dan berdaya saing kuat. Tujuan ini tentu tidak dapat dipisahkan dari maksud dan tujuan persero mengejar keuntungan guna meningkatkan nilai perusahaan sebagaimana adanya perusahaan milik swasta. UU BUMN juga menentukan bahwa segala ketentuan dam prinsip-prinsip yang berlaku bagi perseroan terbatas sebagaimana diatur dalam UU No.1 tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas.
*Makalah ini pernah disampaikan dalam Seminar, Sosialisasi Good Good Governance Pembinaan BUMN Melalui UU No.19 Tahun 2003 yang diselenggrakan Fakultas Ekonomi Universitas Bung
Dosen Fakultas Hukum Universitas Bung Hatta Paadang
I. Pendahuluan
Setelelah melalui pembahasan yang alot, akhirnya semua Komisi DPR menyetujui RUU BUMN menjadi UU BUMN (UU No.19 Tahun 2003) dan mulai berlaku sejak tanggal 19 Juni 2003. Satu hal yang melatar belakangi pembentukkan UU BUMN adalah karena peraturan perundang-undangan yang ada yang mengatur BUMN di Indonesia sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan perekonomian dan dunia usaha yang semakin pesat, baik secara nasional maupun internasional.
Jika demikian halnya, maka permasalahan yang dihadapi BUMN dan tidak optimalnya perananya selama ini tentu tidak dapat dilepaskan dari mekanisme yang diberikan peraturan perundang-undangan, namun melemparkan seluruhnya sebab pada kelemahan peraturan perundang-undangan juga tidak fair. Sebagai perusahaan, maju mundurnya BUMN tidak dapat dilepaskan dari manajemen. Indikasi ini tercermin dari konsideran UU BUMN, bahwa BUMN belum sepenuhnya dikelola secara profesionalisasi dan pelaksanaan perannya belum optimal. Pertanyaannya kemudian, mengapa selama ini BUMN tidak diurus dan diawasi secara professional ? Terlepas dari apa pun jawaban atas pertanyaan tadi, masalahnya sekarang, apakah dibawah payung UU No.19 Tahun 2003 akan dapat diwujudkan optimalisasi pengurusan dan pengawasan BUMN secara professional guna mewujudkan kesejahteraan rakyat ? Pertanyaan di atas belum akan menemukan jawabannya saat ini, karena UU BUMN sendiri baru berumur beberapa bulan. Di lain pihak BUMN-BUMN yang ada di Indonesia sudah terbentuk, tumbuh dan berkembang dibawah payung peraturan perundang-undangan yang dibentuk puluhan tahun lalu. Artinya, penerapan UU No.19 Tahun 2003 sesungguhnya akan menghadapi banyak tantangan. Terlebih lagi ada sejumlah penilaian dan issue negatif terhadap BUMN di Indonesia, meskipun Meneg BUMN Laksamana Sukardi [1] mengatakan, bahwa dengan adanya UU BUMN ini peluang BUMN untuk dijadikan “sapi perahan” partai politik (tentu termasuk pemerintah-pen), tidak ada lagi. dan dilain pihak berkaitan dengan program privatisasi BUMN. Dalam konteks demikian, tulisan ini hendak mengkaji reformasi BUMN dalam perspektif UU No.19 Tahun 2003.
II. Eksistensi BUMN di Indonesia Sebelum Lahirnya UU No.19 Tahun 2003.
Eksistensi BUMN diberbagai negara menunjukkan perbedaan-perbedaan secara konsepsional, termasuk eksistensi BUMN di Indonesia. Meskipun secara umum keberadaan BUMN berkaitan dengan paham negara kesejahteraan (social service state, walfare state), dimana pemerintah memiliki tanggung jawab yang luas dalam berbagai aspek kehidupan warga negaranya guna mewujudkan kesejahteraan rakyat.
Salah satu tanggung jawab pemerintah dalam rangka mewujudkan kesejahteraan rakyat itu adalah dalam bidang perekonomian rakyat. Sebagaimana dikemukakan Didik J.Rachbini [2] bahwa dalam system ekonomi yang kompleks, pera pelaku ekonomi tidak hanya terbatas pada swasta, melainkan pemerintah berperan dalam mengatur agar system ekonomi berjalan dengan baik. Pemerintah tampil sebagai pengatur yang baik (regulator), agar system ekonomi berkembang harmonis sesuai dengan realita social.
Namun demikian, ternyata pemerintah tidak meresa cukup hanya sebagai regulator system ekonomi, dimana pemerintah juga terlibat lansung dalam bidang perekonomian. Negara (pemerintah) ikut menjadi pengusaha di samping orang/badan swasta. Implementasi dari pemerintah pengusaha itu diwujudkan dalam bentuk Perusahaan Negara atau yang sekarang lebih populer disebut “Badan Usaha Milik Negara (BUMN)”. Menurut Robert Fabrikan dalam T.Mulya Lubis dan Richard M. Buxbaum dikutip dari Katon Y Stefanus [3] BUMN tidak lain dari pada bentuk kebijaksanaan pemerintah dalam mencoba menciptakan atau mempertahankan keseimbangan kasar antara sector swasta dan sector pemerintah. Dalam hal demikian, BUMN diharapkan berperan sebagai faset perekonomian negara dan faset aparatur perekonomian negara.
Di Indonesia tumbunya BUMN pada masa kemerdekaan sebenarnya untuk sebagian merupakan reaksi terhadap situasi kolonial. Sesudah kemerdekaan, perusahaan-perusahaan Belanda dan asing lainnya, melanjutkan operasinya di Indonesia hingga dilakukan tindakan nasionalisasi pada tahun 1957. Siatusi itulah yang melatar belakangi, mengapa para pemimpin Indonesia mengambil posisi nasional dan sosialis.
Tanpa mengenyampingkan fenomena keikutsertaan pemerintah secara lansung dalam bidang perekonomian, pengertian terhadap BUMN itu sendiri mengalami perubahan konsepsi dari waktu ke waktu. Hal ini dapat dijelaskan sebagai berikut;
1. Dalam UU No.9 Tahun 1969 disebutkan; BUMN adalah seluruh bentuk usaha negara yang seluruhnya atau sebagian modalnya dimiliki oleh Negara/Pemerintah dan dipisahkan dari kekayaan negara.
2. Dalam Instruksi Presiden No.5 Tahun 1988 disebutkan bahwa yang dimaksud dengan BUMN adalah ; a) Badan Usaha yang sepenuhnya dimiliki oleh negara; b) Badan Usaha yang tidak seluruhnya dimiliki negara, tetapi statusnya disamakan dengan BUMN, yaitu:
a. BUMN yang merupakan patungan antara Pemerintah dengan Pemerintah Daerah.
b. BUMN yang merupakan patungan antara Pemerintah dengan BUMN lainnya
c. BUMN yang merupakan Badan usaha patungan antara Pemerintah dengan swasta nasional/Asing, dimana negara memiliki saham mayoritas (minimal 51 persen). Sedangkan anak perusahaan BUMN akan menjadi bagian dari kekayaan BUMN apabila sebagian besar sahamnya (minimal 51 persen) atau seluruhnya dimiliki oleh BUMN.
3. Dalam UU No.9 Tahun 2003 disebutkan; BUMN adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian modalnya dimilki oleh negara melalui penyertaan secara lansung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.
Pengertian BUMN yang diberikan peraturan perundang-undangan di atas masing-masingnya secara substantif memperlihatkan adanya reformasi. Jika sebelum adanya UU No. 19 Tahun 1960 adanya bermacam-macam bentuk usaha negara , maka setelah ditetapkan UU No.19 Tahun 1960 semua badan usaha milik negara yang ada waktu itu diberi nama Perusahaan Negara. Dalam konteks ini , UU No.19 Tahun 1960 tidak begitu mementingkan bentuk-bentuk badan usaha negara, tetapi yang lebih dipentingkan adalah kedudukan badan hukumnya yang diperoleh dengan Peraturan Pemerintah (PP). Kemudian terjadi penertiban badan-badan usaha milik negara berdasarkan instruksi Presiden No.17 Tahun 1967, dimana bagi badan usaha yang dianggap sudah tidak dapat lagi diteruskan eksistensinya karena tidak memenuhi syarat sebagai suatu badan usaha yang sehat atau fungsinya sudah tidak sesuai dengan keadaan, diusahakan pembubarannya. Bagi badan usaha yang lemah dan bergerak dibidang yang sama diusahakan perbaikannya dengan cara penggabungan.
Bagi badan-badan usaha milik negara yang dinilai masih memiliki prospek diarahkan pengalihan bentuknya menjadi salah satu dari tiga bentuk BUMN yang baru, yakni Perusahaan Jawatan (Perjan), Perusahaan Umum (Perum) dan Perusahaan Perseroan (Persero). Untuk memberi dasar perundangan bagi ketiga bentuk BUMN itu diterbitkanlah UU No. 9 Tahun 1969. Dengan demikian Badan-badan Usaha Milik Negara yang sebelumnya semua diberi nama Perusahaan Negara yang tidak mempersoalkan bentuknya, maka sejak tahun 1969 hanya ada tiga bentu BUMN yakni; Perjan, Perum dan Persero. Baik Perjan maupun Perum seluruh modalnya merupakan kekayaan negara yang dipisahkan dan tidak terbagi atas saham-saham. Sedangkan usaha-usaha negara dalam bentuk Persero, menurut konsepsi UU No.9 Tahun 1969 itu berupa perusahaan negara yang seluruhnya modalnya tidak seluruhnya dimiliki negara. Konsepsi Perusahaan Negara dalam bentuk Persero ini menampakkan wajahnya yang lain dari konsepsi Perusahaan Negara sebagaimana diatur dalam UU No.19 Tahun 1960.
Ketiga bentuk usaha-usaha negara itu (diluar bentuk usaha negara yang berbentuk Bank Umum Milik Pemerintah dan Pertamina), maka tugas pokok Perjan adalah melakukan tugas-tugas perusahaan sekaligus tugas pemerintahan yang tercermin dalam susunan organisasi Departemen, dengan sifat usahanya adalah pelayanan publik (public servive). Barang atau jasa yang dihasilkan Perjan merupakan kewajiban pemerintah dalam rangka pelayanan masyarakat karena barang dan jasa itu besar dan penting artinya bagi kehidupan masyarakat banyak. Bidang usahanya merupakan monopoli pemerintah dan tidak menarik minat swasta, karena usahanya mempunyai rate of return yang kecil sedangkan investasi dan resikonya besar.
Sementara itu Perum bertugas melayani kepentingan umum dan sekaligus untuk memupuk keuntungan dan bergerak dibidang yang oleh pemerintah dianggap vital. Perum pada umumnya menjalankan tugas perusahaan akan tetapi dapat dibebani tugas pemerintahan, di Departemen tidak ada lagi unit organisasi yang menjalankan tugas pemerintahan yang telah diserahkan kepada Perum.
Tidak demikian halnya dengan Persero, dimana persero melakukan usaha perusahaan yang bisa dilakukan oleh swasta dan semata-mata bukan menjadi tugas pemerintah. Dalam konteks ini, barang dan jasa yang dihasilkan perusahaan (persero) bukan merupakan kewajiban negara untuk menghasilkannya. Bidang usaha harus dapat memberikan keuntungan finasial kepada negara baik dalam jangka panjang maupun dalam jangka pendek. Persero pada prinsipnya tidak diberi hak monopoli atau perlakuan khusus lainnya oleh pemerintah.[4]
Beberapa perbedaan pokok dalam tugas, fungsi dan sifat usaha dari ketiga bentuk BUMN di atas, jika dibandingkan dengan peranan BUMN di Indonesia berdasarkan PP No.3 Tahun 1983 sebagaimana telah diubah dengan PP No.28 Tahun 1983, maka peran BUMN (Perjan, perum dan persero) adalah sebagai berikut; a) memberikan sumbangan untuk mengembangkan perekonomian negara disamping menambah perekonomian negara; b) mengadakan pemupukkan keuntungan/pendapatan; c) memberikan pemanfaatan umum baik berupa barang maupun jasa kepada masyarakat umum; d) menjadi pioneer dalam hal kegiatan usaha yang belum dapat diusahan sector swasta dan koperasi; e) melengkapi kegiatan swasta dan koperasi dalam hal penyediaan barang dan jasa yang dibutuhkan oleh masyarakat banyak; f) memberikan bimbingan kepada sector swasta khususnya pengusaha bermodal kecil dan sector koperasi; g) melaksanakan dan menunjang pelaksanaan program pemerintah dibidang ekonomi dan pembangunan pada umumnya. Sementara itu bandingkan pula dengan tugas-tugas BUMN sebagaimana dituangkan dalam Instruksi Presiden No. 5 Tahun 1988, yakni antara lain: mengadakan barang yang karena pertimbangan keamanan dan kerahasiaan harus dikuasai negara; b) didirikan atas pertimbangan untuk melaksanakan kebijakan pemerintahan tertentu dan atau strategis; c) didirikan dengan tujuan untuk melindungi keselamatan dan kesejahteraan masyarakat; d) didirikan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku harus dimilki dan dikelola oleh pemerintah; e) usaha-usaha yang bersifat komersial seperti yang dilakukan swasta.
Mencermati peran, tugas, fungsi dan sifat usaha BUMN dan pekermbangannya itu, maka pada prinsipnya kehadiran BUMN di Indonesia selain sebagai faset perekonomian negara, sekaligus berperan sebagai perusahaan biasa yang mencari keuntungan yang sebesar-besanya. Bahkan BUMN mempunyai ruang gerak dan jangkauan yang lebih luas dari pada perusahaan swasta. Secara substantif dan berdasarkan kewenangan dalam menentukan bidang-bidang ekonomi yang menguasai atau menyangkut kepentingan umum/masyarakat banyak, disamping melakukan usaha yang bersifat komersial seperti yang dilakukan swasta.
Kehadiran BUMN di Indonesia sesungguhnya bukan sekedar melengkapi kegiatan swasta dan koperasi dan peran BUMN lebih dari perusahaan biasa. Hal ini menyimpan pertanyaan, apakah benar bahwa dalam system ekonomi yang kompleks, pemerintah tampil sebagai pengatur yang baik (regulator), agar system ekonomi berkembang harmonis sesuai dengan realita social ? Dan . apakah benar BUMN tidak lain dari pada bentuk kebijaksanaan pemerintah dalam mencoba menciptakan atau mempertahankan keseimbangan kasar antara sector swasta dan sector pemerintah ?
Apa pun jawaban atas pertanyaan tadi, factanya, bahwa BUMN ( baik Perjan, Perum maupun Persero) yang memiliki peran luar biasa itu hanya memberikan kontibusi yang relatif kecil bagi APBN. Mengapa ? Indikasi yang dilontarkan sejumlah pengamat ekonomi benar, bahwa belum terciptanya akuntabilitas dan tranparansi dalam pengelolaan BUMN atau pengelolaan BUMN belum dilandaskan pada Good Corporate Governance. Disisi lain yang BUMN hidup “tidak sehat” tidak terlepas dari besarnya intervensi pemerintah dalam pengelolaan BUMN dan BUMN dijadikan “sapi perahan” partai politik. Mekanisme pengelolaan BUMN tidak diserahkan pada mekanisme pasar. Dengan begitu dapat dipahami, mengapa peran BUMN selama ini tidak optimal guna mewujudkan kesejahteraan rakyat.
III. Eksistensi BUMN Pasca UU No.19 Tahun 2003.
Keniscayaan yang terjadi pada BUMN di Indonesia selama ini agaknya akan berakhir apabila UU No.19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara (selanjutnya disingkat UU BUMN benar-benar diterapkan dengan sungguh-sungguh dan apa yang menjadi harapan dan cita-cita pembentukan UU ini tidak “dikhianati”.
BUMN sebagai salah satu pelaku kegiatan ekonomi dalam perekonomian nasional mempunyai peran penting dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Untuk itu UU BUMN ini mengingkan optimalisasi pelaksanaan peran BUMN dalam perekonomian nasional guna mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Optimalisasi peran BUMN itu dilakukan secara professional. Meskipun menurut Irmadi Lubis [5], Ketua Pansus Komisi V DPR, bahwa 'UU itu (UU No.19 Tahun 2003-pen) jauh dari sempurna, jadi terbuka untuk amendemen. Tapi bagi DPR lebih baik melalui 1.000 hari dengan UU yang tidak sempurna daripada satu hari tanpa UU sama sekali”.
Terlepas dari ketidak sempurnaannya, yang jelas dengan diundangkannya UU BUMN melahirkan sejumlah perubahan mendasar terhadap eksistensi BUMN di Indonesia, antara lain;
II. Eksistensi BUMN di Indonesia Sebelum Lahirnya UU No.19 Tahun 2003.
Eksistensi BUMN diberbagai negara menunjukkan perbedaan-perbedaan secara konsepsional, termasuk eksistensi BUMN di Indonesia. Meskipun secara umum keberadaan BUMN berkaitan dengan paham negara kesejahteraan (social service state, walfare state), dimana pemerintah memiliki tanggung jawab yang luas dalam berbagai aspek kehidupan warga negaranya guna mewujudkan kesejahteraan rakyat.
Salah satu tanggung jawab pemerintah dalam rangka mewujudkan kesejahteraan rakyat itu adalah dalam bidang perekonomian rakyat. Sebagaimana dikemukakan Didik J.Rachbini [2] bahwa dalam system ekonomi yang kompleks, pera pelaku ekonomi tidak hanya terbatas pada swasta, melainkan pemerintah berperan dalam mengatur agar system ekonomi berjalan dengan baik. Pemerintah tampil sebagai pengatur yang baik (regulator), agar system ekonomi berkembang harmonis sesuai dengan realita social.
Namun demikian, ternyata pemerintah tidak meresa cukup hanya sebagai regulator system ekonomi, dimana pemerintah juga terlibat lansung dalam bidang perekonomian. Negara (pemerintah) ikut menjadi pengusaha di samping orang/badan swasta. Implementasi dari pemerintah pengusaha itu diwujudkan dalam bentuk Perusahaan Negara atau yang sekarang lebih populer disebut “Badan Usaha Milik Negara (BUMN)”. Menurut Robert Fabrikan dalam T.Mulya Lubis dan Richard M. Buxbaum dikutip dari Katon Y Stefanus [3] BUMN tidak lain dari pada bentuk kebijaksanaan pemerintah dalam mencoba menciptakan atau mempertahankan keseimbangan kasar antara sector swasta dan sector pemerintah. Dalam hal demikian, BUMN diharapkan berperan sebagai faset perekonomian negara dan faset aparatur perekonomian negara.
Di Indonesia tumbunya BUMN pada masa kemerdekaan sebenarnya untuk sebagian merupakan reaksi terhadap situasi kolonial. Sesudah kemerdekaan, perusahaan-perusahaan Belanda dan asing lainnya, melanjutkan operasinya di Indonesia hingga dilakukan tindakan nasionalisasi pada tahun 1957. Siatusi itulah yang melatar belakangi, mengapa para pemimpin Indonesia mengambil posisi nasional dan sosialis.
Tanpa mengenyampingkan fenomena keikutsertaan pemerintah secara lansung dalam bidang perekonomian, pengertian terhadap BUMN itu sendiri mengalami perubahan konsepsi dari waktu ke waktu. Hal ini dapat dijelaskan sebagai berikut;
1. Dalam UU No.9 Tahun 1969 disebutkan; BUMN adalah seluruh bentuk usaha negara yang seluruhnya atau sebagian modalnya dimiliki oleh Negara/Pemerintah dan dipisahkan dari kekayaan negara.
2. Dalam Instruksi Presiden No.5 Tahun 1988 disebutkan bahwa yang dimaksud dengan BUMN adalah ; a) Badan Usaha yang sepenuhnya dimiliki oleh negara; b) Badan Usaha yang tidak seluruhnya dimiliki negara, tetapi statusnya disamakan dengan BUMN, yaitu:
a. BUMN yang merupakan patungan antara Pemerintah dengan Pemerintah Daerah.
b. BUMN yang merupakan patungan antara Pemerintah dengan BUMN lainnya
c. BUMN yang merupakan Badan usaha patungan antara Pemerintah dengan swasta nasional/Asing, dimana negara memiliki saham mayoritas (minimal 51 persen). Sedangkan anak perusahaan BUMN akan menjadi bagian dari kekayaan BUMN apabila sebagian besar sahamnya (minimal 51 persen) atau seluruhnya dimiliki oleh BUMN.
3. Dalam UU No.9 Tahun 2003 disebutkan; BUMN adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian modalnya dimilki oleh negara melalui penyertaan secara lansung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.
Pengertian BUMN yang diberikan peraturan perundang-undangan di atas masing-masingnya secara substantif memperlihatkan adanya reformasi. Jika sebelum adanya UU No. 19 Tahun 1960 adanya bermacam-macam bentuk usaha negara , maka setelah ditetapkan UU No.19 Tahun 1960 semua badan usaha milik negara yang ada waktu itu diberi nama Perusahaan Negara. Dalam konteks ini , UU No.19 Tahun 1960 tidak begitu mementingkan bentuk-bentuk badan usaha negara, tetapi yang lebih dipentingkan adalah kedudukan badan hukumnya yang diperoleh dengan Peraturan Pemerintah (PP). Kemudian terjadi penertiban badan-badan usaha milik negara berdasarkan instruksi Presiden No.17 Tahun 1967, dimana bagi badan usaha yang dianggap sudah tidak dapat lagi diteruskan eksistensinya karena tidak memenuhi syarat sebagai suatu badan usaha yang sehat atau fungsinya sudah tidak sesuai dengan keadaan, diusahakan pembubarannya. Bagi badan usaha yang lemah dan bergerak dibidang yang sama diusahakan perbaikannya dengan cara penggabungan.
Bagi badan-badan usaha milik negara yang dinilai masih memiliki prospek diarahkan pengalihan bentuknya menjadi salah satu dari tiga bentuk BUMN yang baru, yakni Perusahaan Jawatan (Perjan), Perusahaan Umum (Perum) dan Perusahaan Perseroan (Persero). Untuk memberi dasar perundangan bagi ketiga bentuk BUMN itu diterbitkanlah UU No. 9 Tahun 1969. Dengan demikian Badan-badan Usaha Milik Negara yang sebelumnya semua diberi nama Perusahaan Negara yang tidak mempersoalkan bentuknya, maka sejak tahun 1969 hanya ada tiga bentu BUMN yakni; Perjan, Perum dan Persero. Baik Perjan maupun Perum seluruh modalnya merupakan kekayaan negara yang dipisahkan dan tidak terbagi atas saham-saham. Sedangkan usaha-usaha negara dalam bentuk Persero, menurut konsepsi UU No.9 Tahun 1969 itu berupa perusahaan negara yang seluruhnya modalnya tidak seluruhnya dimiliki negara. Konsepsi Perusahaan Negara dalam bentuk Persero ini menampakkan wajahnya yang lain dari konsepsi Perusahaan Negara sebagaimana diatur dalam UU No.19 Tahun 1960.
Ketiga bentuk usaha-usaha negara itu (diluar bentuk usaha negara yang berbentuk Bank Umum Milik Pemerintah dan Pertamina), maka tugas pokok Perjan adalah melakukan tugas-tugas perusahaan sekaligus tugas pemerintahan yang tercermin dalam susunan organisasi Departemen, dengan sifat usahanya adalah pelayanan publik (public servive). Barang atau jasa yang dihasilkan Perjan merupakan kewajiban pemerintah dalam rangka pelayanan masyarakat karena barang dan jasa itu besar dan penting artinya bagi kehidupan masyarakat banyak. Bidang usahanya merupakan monopoli pemerintah dan tidak menarik minat swasta, karena usahanya mempunyai rate of return yang kecil sedangkan investasi dan resikonya besar.
Sementara itu Perum bertugas melayani kepentingan umum dan sekaligus untuk memupuk keuntungan dan bergerak dibidang yang oleh pemerintah dianggap vital. Perum pada umumnya menjalankan tugas perusahaan akan tetapi dapat dibebani tugas pemerintahan, di Departemen tidak ada lagi unit organisasi yang menjalankan tugas pemerintahan yang telah diserahkan kepada Perum.
Tidak demikian halnya dengan Persero, dimana persero melakukan usaha perusahaan yang bisa dilakukan oleh swasta dan semata-mata bukan menjadi tugas pemerintah. Dalam konteks ini, barang dan jasa yang dihasilkan perusahaan (persero) bukan merupakan kewajiban negara untuk menghasilkannya. Bidang usaha harus dapat memberikan keuntungan finasial kepada negara baik dalam jangka panjang maupun dalam jangka pendek. Persero pada prinsipnya tidak diberi hak monopoli atau perlakuan khusus lainnya oleh pemerintah.[4]
Beberapa perbedaan pokok dalam tugas, fungsi dan sifat usaha dari ketiga bentuk BUMN di atas, jika dibandingkan dengan peranan BUMN di Indonesia berdasarkan PP No.3 Tahun 1983 sebagaimana telah diubah dengan PP No.28 Tahun 1983, maka peran BUMN (Perjan, perum dan persero) adalah sebagai berikut; a) memberikan sumbangan untuk mengembangkan perekonomian negara disamping menambah perekonomian negara; b) mengadakan pemupukkan keuntungan/pendapatan; c) memberikan pemanfaatan umum baik berupa barang maupun jasa kepada masyarakat umum; d) menjadi pioneer dalam hal kegiatan usaha yang belum dapat diusahan sector swasta dan koperasi; e) melengkapi kegiatan swasta dan koperasi dalam hal penyediaan barang dan jasa yang dibutuhkan oleh masyarakat banyak; f) memberikan bimbingan kepada sector swasta khususnya pengusaha bermodal kecil dan sector koperasi; g) melaksanakan dan menunjang pelaksanaan program pemerintah dibidang ekonomi dan pembangunan pada umumnya. Sementara itu bandingkan pula dengan tugas-tugas BUMN sebagaimana dituangkan dalam Instruksi Presiden No. 5 Tahun 1988, yakni antara lain: mengadakan barang yang karena pertimbangan keamanan dan kerahasiaan harus dikuasai negara; b) didirikan atas pertimbangan untuk melaksanakan kebijakan pemerintahan tertentu dan atau strategis; c) didirikan dengan tujuan untuk melindungi keselamatan dan kesejahteraan masyarakat; d) didirikan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku harus dimilki dan dikelola oleh pemerintah; e) usaha-usaha yang bersifat komersial seperti yang dilakukan swasta.
Mencermati peran, tugas, fungsi dan sifat usaha BUMN dan pekermbangannya itu, maka pada prinsipnya kehadiran BUMN di Indonesia selain sebagai faset perekonomian negara, sekaligus berperan sebagai perusahaan biasa yang mencari keuntungan yang sebesar-besanya. Bahkan BUMN mempunyai ruang gerak dan jangkauan yang lebih luas dari pada perusahaan swasta. Secara substantif dan berdasarkan kewenangan dalam menentukan bidang-bidang ekonomi yang menguasai atau menyangkut kepentingan umum/masyarakat banyak, disamping melakukan usaha yang bersifat komersial seperti yang dilakukan swasta.
Kehadiran BUMN di Indonesia sesungguhnya bukan sekedar melengkapi kegiatan swasta dan koperasi dan peran BUMN lebih dari perusahaan biasa. Hal ini menyimpan pertanyaan, apakah benar bahwa dalam system ekonomi yang kompleks, pemerintah tampil sebagai pengatur yang baik (regulator), agar system ekonomi berkembang harmonis sesuai dengan realita social ? Dan . apakah benar BUMN tidak lain dari pada bentuk kebijaksanaan pemerintah dalam mencoba menciptakan atau mempertahankan keseimbangan kasar antara sector swasta dan sector pemerintah ?
Apa pun jawaban atas pertanyaan tadi, factanya, bahwa BUMN ( baik Perjan, Perum maupun Persero) yang memiliki peran luar biasa itu hanya memberikan kontibusi yang relatif kecil bagi APBN. Mengapa ? Indikasi yang dilontarkan sejumlah pengamat ekonomi benar, bahwa belum terciptanya akuntabilitas dan tranparansi dalam pengelolaan BUMN atau pengelolaan BUMN belum dilandaskan pada Good Corporate Governance. Disisi lain yang BUMN hidup “tidak sehat” tidak terlepas dari besarnya intervensi pemerintah dalam pengelolaan BUMN dan BUMN dijadikan “sapi perahan” partai politik. Mekanisme pengelolaan BUMN tidak diserahkan pada mekanisme pasar. Dengan begitu dapat dipahami, mengapa peran BUMN selama ini tidak optimal guna mewujudkan kesejahteraan rakyat.
III. Eksistensi BUMN Pasca UU No.19 Tahun 2003.
Keniscayaan yang terjadi pada BUMN di Indonesia selama ini agaknya akan berakhir apabila UU No.19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara (selanjutnya disingkat UU BUMN benar-benar diterapkan dengan sungguh-sungguh dan apa yang menjadi harapan dan cita-cita pembentukan UU ini tidak “dikhianati”.
BUMN sebagai salah satu pelaku kegiatan ekonomi dalam perekonomian nasional mempunyai peran penting dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Untuk itu UU BUMN ini mengingkan optimalisasi pelaksanaan peran BUMN dalam perekonomian nasional guna mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Optimalisasi peran BUMN itu dilakukan secara professional. Meskipun menurut Irmadi Lubis [5], Ketua Pansus Komisi V DPR, bahwa 'UU itu (UU No.19 Tahun 2003-pen) jauh dari sempurna, jadi terbuka untuk amendemen. Tapi bagi DPR lebih baik melalui 1.000 hari dengan UU yang tidak sempurna daripada satu hari tanpa UU sama sekali”.
Terlepas dari ketidak sempurnaannya, yang jelas dengan diundangkannya UU BUMN melahirkan sejumlah perubahan mendasar terhadap eksistensi BUMN di Indonesia, antara lain;
Pertama, UU No.19 Tahun 2003 hanya mengenal dua bentuk BUMN, yakni Perusahaan Perseroan (Persero) dan Perusahaan Umum (Perum). Dengan demikian, BUMN dalam bentuk Perusahaan Jawatan (Perjan) akan dibubarkan yang akan ditetapkan Peraturan Pemerintah. Dalam hubungan ini fungsi kemanfaatan (pelayanan) umum yang selama ini menjadi tugas Perjan, akan diberikan penugasan khusus oleh pemerintah kepada Persero atau Perum. Pemberian penugasan khusus fungsi kemanfaatan umum itu kepada Persero maupun Perum harus dengan terlebih dahulu mendapat persetujuan RUPS/Menteri.
Kedua, jika dalam peraturan perundang-undangan sebelumnya kedukan dan tugas Perum melayani kepentingan umum dan sekaligus untuk memupuk keuntungan dan bergerak dibidang yang oleh pemerintah dianggap vital. Dan disamping menjalankan tugas perusahaan, Perum dapat pula dibebani tugas pemerintahan. Tidak demikian halnya dengan UU BUMN, maksud dan tujuan Perum adalah menyelenggarakan usaha yang bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang berkualitas dengan harga yang terjangkau oleh masyarakat berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat.
Dari konsepsi UU BUMN mengenai maksud dan tujuan Perum, maka bidang usaha yang dikelola Perum tidak lagi dibatasi oleh adanya sifat vital terhadap bidang yang menjadi usahanya. Ruang gerak Perum menjadi lebih fleksibel, dengan catatan asal penyedian barang dan jasa yang dilakukan Perum harganya terjangkau oleh masyarakat, tetapi tetap didasarkan pada prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat.
Ketiga, jika dalam peraturan perundang-undangan sebelumnya Persero melakukan usaha perusahaan yang bisa dilakukan swasta dan bukan semata-mata tugas pemerintah. Barang-barang yang dihasilkan perusahaan bukan merupakan kewajiban negara untuk menghasilkannya. Berdasarkan UU BUMN, maksud dan tujuan BUMN tidak lagi diformulasikan dalam perspektif pemikiran pemerintah dan swasta. Persero dalam perspektif UU BUMN tidak obahnya seperti adanya perusahaan swasta. Persero diproyeksikan harus mampu bersaing dengan perusahaan milik swasta. Persero harus mampu menyediakan barang/jasa yang bermutu tinggi dan berdaya saing kuat. Tujuan ini tentu tidak dapat dipisahkan dari maksud dan tujuan persero mengejar keuntungan guna meningkatkan nilai perusahaan sebagaimana adanya perusahaan milik swasta. UU BUMN juga menentukan bahwa segala ketentuan dam prinsip-prinsip yang berlaku bagi perseroan terbatas sebagaimana diatur dalam UU No.1 tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas.
Keempat, jika dalam peraturan perundang-undangan sebelumnya , Direksi Perum diangkat dan diberhentikan oleh Presiden atas usul menteri yang bersangkutan, maka berdasarkan UU BUMN pengangkatan dan pemberhentian Direksi Perum ditetapkan oleh Menteri sesuai dengan mekanisme dan peraturan perundang-undangan. Sedangkan bagi Pesero, dalam peraturan perundang-undangan sebelumnya pengangkatan dan pemberhentian Direktur Utama dan Direktur Persero oleh Menteri Keuangan selaku RUPS berdasarkan usul menteri. Sedangkan menurut UU BUMN pengangkatan pemberhentian Direksi dilakukan oleh RUPS dan dalam hal Menteri bertindak sebagai RUPS pengangkatan dan pemberhentian Direksi ditetapkan oleh Menteri.
Kelima, berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan sebelumnya anggota Direksi Perum dan Persero diangkat berdasarkan syarat-syarat kemampuan dan keahlian dalam bidang pengelolaan (manajemen) perusahaan, memenuhi syarat lainnya yang diperlukan untuk menunjang kemajuan perusahaan yang dipimpinnya dan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Disisi lain dalam hal Menteri berpendapat bahwa calon-calon anggota direksi persero yang diusulkan tidak memenuhi persyaratan yang ditetapkan, maka Menteri Keuangan meminta kepada Menteri Teknis agar diusulkan calon-calon lain. Berbeda halnya dengan UU BUMN, pengangkatan anggota Direksi Persero dan Perum dilakukan melalui mekanisme uji kelayakan dan kepatutan. Pola pengangkatan direksi serupa ini tidak dijumpai dalam peraturan perundang-undangan sebelumnya.
Calon anggota Direksi yang dinyatakan lulus uji kelayakan dan kepatutan oleh UU BUMN diwajibkan menandatangani kontrak manajemen sebelum ditetapkan pengangkatannya sebagai anggota Direksi. Mekanisme ini juga tidak dijumpai dalam peraturan perundang-undangan sebelumnya.
Beberapa perbedaan dari UU BUMN dibading dengan peraturan perundang-undangan sebelumnya, maka kehadiran UU BUMN tidak kita pungkiri sebagai langkah maju, meskipun hanya baru berupa langkah awal bagi reformasi BUMN di Indonesia. Ini tentu jika kita pahami maksud dan tujuan pendirian BUMN, yakni; [6] a) memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional pada umumnya dan penerimaan negara pada khususnya; b) mengejar keuntungan; c) menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak; d) menjadi perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan oleh sector swasta dan koperasi; e) turut aktif memberikan bimbingan dan bantuan kepada pengusaha ekonomi lemah, koperasi dan masyarakat.
Kelima, berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan sebelumnya anggota Direksi Perum dan Persero diangkat berdasarkan syarat-syarat kemampuan dan keahlian dalam bidang pengelolaan (manajemen) perusahaan, memenuhi syarat lainnya yang diperlukan untuk menunjang kemajuan perusahaan yang dipimpinnya dan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Disisi lain dalam hal Menteri berpendapat bahwa calon-calon anggota direksi persero yang diusulkan tidak memenuhi persyaratan yang ditetapkan, maka Menteri Keuangan meminta kepada Menteri Teknis agar diusulkan calon-calon lain. Berbeda halnya dengan UU BUMN, pengangkatan anggota Direksi Persero dan Perum dilakukan melalui mekanisme uji kelayakan dan kepatutan. Pola pengangkatan direksi serupa ini tidak dijumpai dalam peraturan perundang-undangan sebelumnya.
Calon anggota Direksi yang dinyatakan lulus uji kelayakan dan kepatutan oleh UU BUMN diwajibkan menandatangani kontrak manajemen sebelum ditetapkan pengangkatannya sebagai anggota Direksi. Mekanisme ini juga tidak dijumpai dalam peraturan perundang-undangan sebelumnya.
Beberapa perbedaan dari UU BUMN dibading dengan peraturan perundang-undangan sebelumnya, maka kehadiran UU BUMN tidak kita pungkiri sebagai langkah maju, meskipun hanya baru berupa langkah awal bagi reformasi BUMN di Indonesia. Ini tentu jika kita pahami maksud dan tujuan pendirian BUMN, yakni; [6] a) memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional pada umumnya dan penerimaan negara pada khususnya; b) mengejar keuntungan; c) menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak; d) menjadi perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan oleh sector swasta dan koperasi; e) turut aktif memberikan bimbingan dan bantuan kepada pengusaha ekonomi lemah, koperasi dan masyarakat.
Jika diteliti UU BUMN, maka kaksud dan tujuan pendirian BUMN tersebut menjadi tidak sama penekanannya antara Persero dan Perum. Dalam konteks ini maksud dan tujuan pendirian Persero adalah; menyediakan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan berdaya saing kuat dan ; mencari keuntungan guna meningkatkan nilai perusahaan. Sedangkan maksud dan tujuan pendirian Perum adalah menyelenggarakan usaha yang bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang berkualitas dengan harga yang terjangkau oleh masyarakat berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat. Dengan demikian, tujuan utama dari Persero maupun Perum pada prinsipnya adalah mengejar keuntungan, sekalipun usaha yang dilakukan bertujuan untuk kemanfaatan umum.
Oleh sebab itu, kelahiran UU BUMN meletakkan dasar perubahan yang fundamental terhadap eksistensi BUMN di Indonesia yang selama ini senantiasa dikonsepsikan sebagai implementasi negara Indonesia sebagai negara kesejahteraan. Dengan dihapusnya Perjan oleh UU BUMN, maka substansi negara Indonesia sebagai negara kesejahteraan mengalami pembaharuan. Sekaligus bisa jadi mengalami degradasi apabila ternyata kemudian dalam prakteknya, Persero dan Perum enggan menerima penugasan khusus dari pemerintah untuk menyelenggarakan fungsi kemanfaatan umum dengan berbagai alasan. Dalam hubungan inilah keberadaan Perjan haruslah dilihat dalam perspektif tugas service publik yang menjadi tanggung jawab pemerintah. Dalam melaksanakan tugas service publik itu dibutuhkan Perjan untuk menjamin terselenggaranya keadilan dan kesejahteraan rakyat, dimana aspek mengejar keuntungan tidak begitu dipentingkan karena sudah menjadi tanggung jawab pemerintah. Jadi, penghapusan Perjan semestinya tidak boleh hanya dilihat hanya "karena Perjan sulit menjadi unit usaha yang kompetetif. Hal itu disebabkan perusahaan jawatan disubsidi pemerintah dan karyawannya berstatus pegawai negeri sipil. Inilah salah sisi penting yang luput dari pertimbangan pembentuk UU BUMN. Karena itu atas penghapusan Perjan pemerintah mencarikan solusinya dan mengambil kebijakan yang tepat atas dampak dihapuskannya Perjan.
Dilain pihak Persero dan Perum sebagai bentuk BUMN yang direkomendasi UU BUMN tidak lagi sepenuhnya dikonsepsikan sebagai sarana kelembagaan (sementara) untuk menutupi kekurangan-kekurangan modal, ketrampilan, kewirausahaan dan kesempatan-kesempatan rakyat. Pengunaan BUMN, terutam Persero telah ditempatkan sebagai sarana mendatangkan penerimaan negara. Perttimbangan ideologis menjadi menipis dalam pendirian BUMN jika dikaitkan dengan maksud dan tujuan pendirian Persero dan Perum berdasarkan UU BUMN. Kecenderungan dari pendirian BUMN dibawah UU BUMN tampaknya mengacu atau mengarah pada keberadaan BUMN di negara-negara maju yang sekarang berbentuk perusahaan Multinasional. Hal ini sejalan dengan apa yang dikemukakan Robert Fabrikan [7] bahwa pada negara-negara maju kebanyakan perusahaan negara (BUMN-pen) merupakan hasil kesepakatan umum dan lebih penting lagi adalah pemahaman bahwa sector-sektor perekonomian itu mempunyai arti strategis yang memerlukan keikut sertaan pemerintah secara lansung. Hanya saja aspek strategis BUMN itu dalam UU BUMN tidak menjadi ukuran. Intinya BUMN (terutama Persero) akan bergerak disemua sector perekonomian, strategis atau tidaknya tergantung pada bidang usahanya.
Oleh sebab itu, kelahiran UU BUMN meletakkan dasar perubahan yang fundamental terhadap eksistensi BUMN di Indonesia yang selama ini senantiasa dikonsepsikan sebagai implementasi negara Indonesia sebagai negara kesejahteraan. Dengan dihapusnya Perjan oleh UU BUMN, maka substansi negara Indonesia sebagai negara kesejahteraan mengalami pembaharuan. Sekaligus bisa jadi mengalami degradasi apabila ternyata kemudian dalam prakteknya, Persero dan Perum enggan menerima penugasan khusus dari pemerintah untuk menyelenggarakan fungsi kemanfaatan umum dengan berbagai alasan. Dalam hubungan inilah keberadaan Perjan haruslah dilihat dalam perspektif tugas service publik yang menjadi tanggung jawab pemerintah. Dalam melaksanakan tugas service publik itu dibutuhkan Perjan untuk menjamin terselenggaranya keadilan dan kesejahteraan rakyat, dimana aspek mengejar keuntungan tidak begitu dipentingkan karena sudah menjadi tanggung jawab pemerintah. Jadi, penghapusan Perjan semestinya tidak boleh hanya dilihat hanya "karena Perjan sulit menjadi unit usaha yang kompetetif. Hal itu disebabkan perusahaan jawatan disubsidi pemerintah dan karyawannya berstatus pegawai negeri sipil. Inilah salah sisi penting yang luput dari pertimbangan pembentuk UU BUMN. Karena itu atas penghapusan Perjan pemerintah mencarikan solusinya dan mengambil kebijakan yang tepat atas dampak dihapuskannya Perjan.
Dilain pihak Persero dan Perum sebagai bentuk BUMN yang direkomendasi UU BUMN tidak lagi sepenuhnya dikonsepsikan sebagai sarana kelembagaan (sementara) untuk menutupi kekurangan-kekurangan modal, ketrampilan, kewirausahaan dan kesempatan-kesempatan rakyat. Pengunaan BUMN, terutam Persero telah ditempatkan sebagai sarana mendatangkan penerimaan negara. Perttimbangan ideologis menjadi menipis dalam pendirian BUMN jika dikaitkan dengan maksud dan tujuan pendirian Persero dan Perum berdasarkan UU BUMN. Kecenderungan dari pendirian BUMN dibawah UU BUMN tampaknya mengacu atau mengarah pada keberadaan BUMN di negara-negara maju yang sekarang berbentuk perusahaan Multinasional. Hal ini sejalan dengan apa yang dikemukakan Robert Fabrikan [7] bahwa pada negara-negara maju kebanyakan perusahaan negara (BUMN-pen) merupakan hasil kesepakatan umum dan lebih penting lagi adalah pemahaman bahwa sector-sektor perekonomian itu mempunyai arti strategis yang memerlukan keikut sertaan pemerintah secara lansung. Hanya saja aspek strategis BUMN itu dalam UU BUMN tidak menjadi ukuran. Intinya BUMN (terutama Persero) akan bergerak disemua sector perekonomian, strategis atau tidaknya tergantung pada bidang usahanya.
Konsepsi pendirian BUMN yang demikian, tidak bisa lain memang, pemerintah harus melepaskan kecenderungan intervensinya dalam pengelolaan BUMN. Pengelolaan BUMN harus diletakkan di atas sendi-sendi Good Coporate Governance, sehingga kian menumbuhkan keyakinan kita bagi tercapainya optimalisasi peran BUMN untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat sebagaimana diinginkan UU BUMN.
IV. Restrukrisasi dan Privatisasi BUMN.
Perubahan dalam pengelolaan BUMN selain berkaitan dengan tata kelola BUMN, UU BUMN menempatkan Restrukturisasi dan Privatisai sebagai alat reformasi BUMN. Restrukturisasi dilakukan dengan maksud untuk menyehatkan BUMN agar dapat beroperasi secara efisien, transparan dan professional. Dalam konteks ini, restruktirisasi terhadap BUMN sudah menjadi kebutuhan pokok apabila dipahami keluhan terhadap pengelolaan dan kontribusi BUMN selama ini. Di pihak lain restrukturisasi tidak dapat dihindarkan apabila kita mengharapkan terjadinya optimalisasi peran BUMN dalam perekonomian nasional untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Sementara itu UU BUMN menyebutkan tujuan restruktirisasi adalah untuk; a) meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan; b) memberikan manfaat berupa deviden dan pajak kepada negara; menghasilkan produk dan layanan dengan harga yang kompetitif kepada konsumen, dan; memudahkan pelaksanaan privatisasi.
Restrukturisasi itu sendiri menurut UU BUMN meliputi; restrukturisasi sektoral yang pelaksanaannya disesuaikan dengan peraturan perundang-undangan dan restrukturisasi perusahaan/koporasi yang meliputi; 1) peningkatan intensitas persaingan usah, terutama disektor-sektor yang terdapat monopoli, baik yang diregulasi maupun monopoli alamiah; 2) penataan hubungan fungsional antara pemerintah selaku regulator dan BUMN selaku badan usaha, termasuk di dalamnya penerapan prinsip-prinsip tata kelola perusahaan yang baik dan menetapkan arah dalam rangka pelaksanaan kewajiban pelayanan publik..
Karena itu restrukturisasi terhadap BUMN bukanlah sesuatu yang perlu dikhawatirkan, sebaliknya justeru diperlukan. Walaupun pelaksanaan restrukturisasi menimbulkan berapa dampak baik sebagai akibat langkah-langkah yang harus diambil dalam rangka menyehatkan BUMN. Yang menjadi masalahnya sebetulnya adalah tujuan restrukturisasi sebagai untuk memudahkan privatisasi. Mengapa ?
Semestinya restrukturisasi tidak bertujuan untuk memudahkan privatisasi, melainkan perusahaan yang sudah direstrukturisasi seharusnya dipertahankan dan kembangkan oleh pemerintah. Ini berkaitan dengan maksud dilakukan restrukturisasi yakni untuk menyehatkan BUMN agar dapat beroperasi secara efisien, tranparan dan professional. Kalau sebuah BUMN misalnya yang semula kurang sehat, dan setelah restrukturisasi menjadi sehat, untuk apa lagi diprivatisasi. Bukankah restrukturisasi itu juga bertujuan meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan dan memberikan manfaat berupa deviden dan pajak kepada negara, serta menghasilkan produk dan layanan dengan harga yang kompetitif kepada konsumen. Artinya setiap BUMN yang sudah sehat kalau akhirnya akan diprivatisasi, mungkin lebih baik dilebur atau dibubarkan pada saat hidupnya “tidak sehat”. Tidak logis, pemerintah harus mengeluarkan biaya restrukrisasi suatu BUMN dan menjadi beban rakyat (negara), tetapi ketika BUMN itu sehat kemanfaatannya justeru dilepaskan negara. Ini terlepas dari apakah kita setuju atau tidak dengan program privatisasi BUMN. Kerugian itu akan lebih terasa ketika dilakukan privatisasi pasar tidak meberikan respon positif terhadap BUMN yang sudah direstrukturisasi itu. Indikasi ini setidaknya terlihat dari kegagalan pemerintah mencapai target privatisasi BUMN.
Meskipun sampai saat ini soal privatisasi BUMN masih diliputi pro-kontra, namun UU BUMN telah memberikan dasar legal bagi privatisai BUMN. Privatisasi menurut UU BUMN hanya dapat dilakukan terhadap persero dengan criteria sekurang-kurangnya; industri/sector usahanya kompetitif, atau industri/sector usaha yang unsur teknologinya cepat berubah. Sedangkan persero yang tidak dapat diprivatisasi adalah persero; yang bidang usahanya berdasarkan peraturan perundang-undangan hanya boleh dikelola oleh BUMN; yang bergerak disektor usaha yang berkaitan dengan pertahanan dan keamanan negara; yang bergerak disektor tertentu yang oleh pemerintah diberikan tugas khusus untuk melaksanakan kegiatan tertentu yang berkaitan dengan kepentingan masyarakat; yang bergerak dibidang usaha sumber daya alam yang secara tegas berdasarkan peraturan perundang-undangan dilarang untuk diprivatisasi.
Dengan criteria dan adanya ketentuan larangan terhadap beberapa bentuk usaha persero untuk diprivatisasi, ia setidaknya telah memberikan suatu garis yang jelas, BUMN mana yang dapat diprivatisasi. Dengan demikian, privatisisasi sebagai suatu alat untuk mereformasi BUMN tidak perlu terlalu dipermasalahkan. Hanya saja konsistensi pemerintah dan kebijakan politik berkaitan dengan pembentukan peraturan perundangan-undangan dimasa yang berkaiatan dengan bidang usaha yang dilarang untuk diprivatisasi menjadi jaminan bagi penerimaan kita terhadap program privatisasi. Artinya, jika pelarangan terhadap privatisasi persero yang bergerak dibidang usaha tertentu sebagaimana dituangkan dalam UU BUMN hanya kebijakan sementara atau sebagai antisipasi terhadap penolakkan terhadap program privatisasi, maka optimalisasi peran BUMN sulit untuk direalisasikan.
Kalau kita bercermin pada privatisasi yang dilakukan negara-negara maju, Inggris misalnya, di negara ini hampir seluruh BUMN dijual. Meskipun pada awalnya progran privatisasi BUMN di Ingris mengalami kesulitan karena penolakan dan protes baik dari anggota parlemen maupun dari manajemen perusahaan negara itu sendiri. Yang menjadi pertanyaan sebenarnya, mengapa diperlukan privatisasi BUMN ? Di Indonesia privatisasi BUMN sebetulnya sudah berjalan jauh sebelum lahirnya UU BUMN. Proses privatisasi yang signifikan dimulai awal decade 1990-an. Privatisasi BUMN yang dilakukan di Indonesia sebagai salah satu jalan keluar dalam rangka menghadapi kriris ekonomi. Privatisasi juga merupakan salah satu program yang harus dijalankan pemerintah dalam Leter of Intent (LoI) antara Pemerintah Indonesia dengan IMF.
Belakang penolakan-penolakan terhadap privatisasi BUMN menguat di Indonesia. Dalam konteks ini Samuel Tobing [8] mengemukakan, terkadang beberapa pihak membungkus isu nasionalisme dalam penolakannya terhadap program privatisasi; bahwa privatisasi adalah menjual aset negara ke tangan orang asing, dan bahwa hal tersebut adalah bentuk baru dari kolonialisme barat (neo-colonialisme). Oleh karena itu, di satu sisi, privatisasi merupakan langkah yang perlu dijalankan oleh Pemerintah dalam rangka keluar dari krisis ekonomi, dilain pihak, banyak juga yang berpendapat bahwa kekayaan / aset negara tidak boleh dijual kepada pihak luar / asing.
Mereka mengartikan bahwa menjual BUMN adalah sama dengan menjual negara. Ada pula yang mengaitkan permasalahan privatisasi dengan pasal 33 ayat (2) Undang undang Dasar 1945 yang menyebutkan bahwa cabang-cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak harus dikuasai oleh negara.
Program privatisas sebenarnya merupakan program yang baik untuk dijalankan, namun sosialisasi terhadap masyarakat mengenai sisi-sisi positif dari privatisasi perlu dijalankan secara lebih intensif oleh Pemerintah. Oleh karenanya, manfaat privatisasi perlu dikaji, khususnya manfaat yang belum banyak disorot oleh public di Indonesia. Sudah banyak bahasan dibuat mengenai manfaat privatisasi dari segi efisiensi perusahaan maupun dari segi fiskal. Namun satu hal yang belum begitu banyak dibahas mengenai manfaat dari privatisasi adalah bagaimana privatisasi dapat mengatasi permasalahan suatu BUMN insolven, sehingga dari transaksi tersebut, akan dihasilkan suatu win-win solution baik bagi Pemerintah, investor, BUMN tersebut dan juga kreditur dari BUMN tersebut.[9]
Persepsi terhadap privatisasi BUMN di Indonesia sebagai menjual asset negara memang lebih banyak direkam publik disetiap kali membicarakan privatisasi. Ini tentu tidak terlepas dari ekpose target dan hasil privatisasi untuk menuhi defisit APBN lebih dominan dibanding subtansi dari privatisasi itu sendiri. Dalam konteks ini sisi privatisasi dimaksudkan untuk meningkatkan efisensi dari pada BUMN jarang dibicarakan.
Apabila Privatisasi didefenisikan sebagai penjualan saham Persero baik sebagian maupun seluruhnya kepada pihak lain dalam rangka meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan, memperbesar manfaat bagi negara dan masyarakat, serta memperluas pemilikan saham oleh masyarakat, tentu privatisasi BUMN tidak diliputi penolakan-penolakan. Karena dengan definisi demikian, maka akan terjadi penyerahan kontrol efektif dari sebuah perseroan (BUMN) kepada manajer pemilik swasta dan biasanya terjadi apabila mayoritas saham perusahaan dialihkan kepemilikannya kepada swasta. Hal ini tercermin dalam maksud dilakukan privatisasi sebagaimana dituangkan dalam UU BUMN, yakni; memperluas kepemilikan masyarakat atas Persero; meningkatkan efisensi dan produktivitas perusahaan; menciptakan struktur keuangan dan manajemen keuangan yang baik/kuat; menciptakan struktur industri yang sehat dan kompetitif; menciptakan persero yang bedaya saing dan berorientasi global, dan menumbuhkan iklim usaha, ekonomi makro dan kapasitas pasar.
Memperhatikan maksud dilakukan privatisasi itu, saya pikir tidak sepenuhnya benar privatisasi sebagai sesuatu kebijakan yang buruk, sebaliknya justeru lebih mendorong kemandirian Persero dan meningkatkan kemampuan kompentisi dan tidak bisa lagi berlindung dibalik proteksi berdasarkan regulasi Pemerintah, dan pada akhirnya pemasukan negara melalui pajak akan meningkat. [10] Dengan konteks ini pula, negara (pemerintah) memang sudah seharusnya memberikan peranan yang lebih besar kepada masyarakat melakukan usaha ekonomi (kecuali dalam bidang-bidang tertentu saja atau yang menyangkut hajat hidup orang banyak atau bernilai strategis). Intinya, esensi dari privatisasi yaitu perubahan peran Pemerintah dari Pemerintah sebagai pemilik untuk kemudian berubah menjadi strictly regulator atau pembuat kebijakan.
Perubahan peran pemerintah itu sebenarnya tepat apabila dilihat tugas dan tanggung jawab pemerintah yang begitu luas dalam negara sebagai negara kesejahteraan (service state, walfare state). Dalam negara kesejahteraan pemerintah tidak senantiasa harus memiliki atau pelaku lansung, tetapi yang lebih penting adalah fungsi regulator. Karena privatisasi BUMN di Indonesia berdasarkan mekanisme yang diberikan UU BUMN untuk sementara waktu saya pikir sudah memadai dan merupakan win-win solution. Peran pemerintah sebagai business owner sudah saatnya berangsur-ansur dikurangi, dan memberikan perhatian yang lebih besar pada tugas sebagai publik service dalam konteks regulator. Sejalan dengan itu Samuel Tobing[11] mengemukakan, bahwa apabila Pemerintah memiliki fungsi keduanya, yaitu menjadi pemilik dan juga regulator, maka yang terjadi adalah benturan kepentingan. BUMN tersebut akan terus bersandar pada proteksi Pemerintah sehingga tidak memiliki motivasi untuk beroperasi sejara efisien dan efektif.
V. Dampak Penerapan UU No.19 Tahun 2003.
Dalam uraian sebelumnya telah disinggung bahwa penerapan UU No.19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara (UU BUMN) akan melahirkan sejumlah perubahan mendasar terhadap eksistensi dan pengelolaan BUMN di Indonesia. Selain intervensi pemerintah dalam pengelolaan BUMN akan jauh berkurang, dan mekanisme pengelolaan diserahkan kepada makanisme pasar. Ini berarti BUMN harus kompetitif dan meningkatkan daya saingnya guna meningkatkan nilai perusahaan. Terjadinya peningkatan nilai perusahaan tidak semata-mata berarti menguntungkan bagi negara, tetapi sekaligus mengutungkan manajemen perusahaan, karyawan maupun top manajemen.
Keuntungan itu setidak dapat diperoleh apabila BUMN tidak menata diri dengan melepaskan pengaruh kebiasaan sebelumnya yang cenderung berlindung dibalik proteksi berdasarkan regulasi Pemerintah, sekarang harus mengedepankan kompetisi. Di sisi lain sejauh mana direksi BUMN mampu megimplementasikan dan mengembangan pengelolaan BUMN berdasarkan prinsip-prinsip profesiinalisme, efisiensi, tranparansi, kemandirian, akuntabilitas, pertanggung jawaban serta kewajaran, serta melaksanakan tugas dengan mematuhi anggaran dasar BUMN dan peraturan perundang-undangan.
Kehadiran UU BUMN semestinya ditanggapi secara positif –tanpa harus menyudutkannya dengan dimuat soal privatisasi di dalamnya—karena tingkat kesehatan BUMN selama ini belum optimal. Sesungguhnya BUMN tidak hanya menjalankan tanggung jawab social, tetapi juga mengejar keuntungan dan meningkatkan nilai perusahaan. Kesalahan kita selama ini adalah terlalu menekankan tanggung jawab social kepada BUMN, padahal BUMN juga dituntut memberikan kontribusi kepada negara (APBN). Namun kenyataan tidak demikian, hal ini sebagaimana digambarkan Faisal Baasir. [12] Dapat kita bayangkan, bahwa berdasarkan data tahun 2000 dari 188 buah jumlah BUMN dengan total asset aset Rp 816,48 triliun ternyata tidak mampu membukukan laba. Sementara dalam tahun 2001, total kerugian dari 25 perusahaan mencapai Rp1.010 miliar dimana 85% diantaranya berasal dari 6 BUMN, dan 13% dari 8 BUMN. Demikian pula, dari 145 BUMN hanya 9 perusahaan yang memberikan kontribusipendapatan 45%, 13 perusahaan memberikan kontribusi pendapatan 34%, 10 perusahaan 13% dan 103 perusahaan memberi kontribusi pendapatan 8% daritotal pendapatan.
Gambaran dari kondisi BUMN itu tentu diharapkan mengalami perubahan dengan diterapkannya UU BUMN yang akan mereformasi kinerja dan pengelolaan serta pembinaan BUMN. Dalam konteks ini UU BUMN menjadi sangat stategis kedudukannya dan sekaligus memberikan landasan hukum yang tegas dan menjamin berlansungnya proses restrukturisasi dan privatisasi BUMN yang demokratis, ekonomis, akuntabel dan transparan. Karena itu dimasukannya soal privatisasi dalam UU BUMN tidaklah karena pemerintah ingin cepat-cepat melaksanakan privatisasi –sejauh sebelum UU BUMN diundangkan privatisasi BUMN sudah berlansung—melainkan program privatisasi terkait dengan reformasi dan restrukturisasi BUMN. Bahkan menurut Faisal Baasir terkait dengan deregulasi dan debirokratisasi nasional.[13]
Meskipun demikian ada sejumlah persoalan yang mengemuka atas kelahiran UU BUMN dan menjadi seuatu yang dikhawatirkan dalam penerapannya. Persoalan itu antara lain;
Pertama, menyakut kepentingan pekerja dan keluarga yang megantungkan hidup diperusahaan BUMN sekaitan dengan privatisasi. Restrukturisasi BUMN yang menjadi salah alat reformasi BUMN dikhawatirkan juga akan menimpa pekerja dan jika itu terjadi maka sama artinya dengan PHK.
Kekhawatiran serupa itu tidak perlu terjadi, karena restrukrisasi ditempuh dengan berbagai cara yaitu menciptakan sistem baku yang biasa berlaku dalam dunia korporasi. Ini mencangkup antara lain: memperkuat posisi (empowerment) manajemen perusahaan melalui peningkatan profesionalisme baik di jajaran direksi dan komisaris serta menyerahkan pengurusan perusahaan seluas-luasnya kepada manajemen dengan minimal keterlibatan pemerintah. Dengan demikian pekerja tidak akan terjadi restrukturisasi pekerja secara gampangan, melainkan terkait dengan prinsip-prinsip profesionalisme.
Kedua, ada banyak hal substansial yang diabaikan UU itu. Salah satunya adalah aspek strategis BUMN. Terhadap persoalan ini tidak sepenuhnya benar UU BUMN mengabaikan aspek strategis BUMN, tetapi aspek strategis BUMN itu ditentukan oleh bidang usahanya. Dalam bidang usaha yang strategis UU BUMN telah mengatur sedemikian rupa mekanismenya, seperti pelarangan-pelarangan privatisasi persero dalam bidang usaha tertentu.
VI. Peran Pemerintah Dalam Penerapan Good Governance Dalam Pembinaan BUMN.
Berdasarkan UU BUMN, maka reformasi BUMN sekaligus menyakut peran pemerintah dalam pembinaan BUMN. Kalau sebelum lahirnya UU BUMN pembinaan yang dilakukan pemerintah terhadap BUMN adalah sebagai wujud dari intervensi pemerintah sebagai faset aparatur perekonomian negara dalam bidang perekonomian. Pembinaan itu adalah berupa kegiatan untuk memberikan pedoman bagi BUMN dalam perencanaan, pelaksanaan dan pengendalian dengan maksud BUMN yang bersangkutan dapat melaksanakan fungsinya secara berdaya guna dan berhasil guna serta dapat berkembang dengan baik ( Pasal 1 huruf b PP No.3 tahun 1983 yang kemudian di ubah dengan PP No.28 Tahun 1983).
Pembinaan yang dilakukan pemerintah terhadap BUMN antara lain meliputi ; Pertama; Pembinaan terhadap Perum dilakukan oleh Menteri (yang membawahi dan bertanggung jawab atas bidang teknis BUMN yang bersangkutan). Dalam melaksanakan pembinaan, menteri dibantu oleh dan menetapkan lebih lanjut kewenangan Direktur jenderal sesuai bidang tugasnya. Dalam melaksanakan pembinaan tersebut Direktur Jenderal menerima petunjuk dari dan melaporkannya segala sesuatunya kepada Menteri. Kedua, pembinaan terhadap Persero. Pembinaan kekayaan negara yang tertanam dalam Persero dilakukan oleh Menteri Keuangan yang berkedudukan sebagai RUPS dalam hal seluruh modal Persero adalah modal negara. Dalam RUPS Menteri Keuangan selaku pemegang saham menguasakan wewenangnya kepada Menteri atau Pejabat yang ditunjuk. Menteri dengan dibantu Direktur Jenderal yang bersangkutan menetapkan hal-hal yang berhubungan dengan pembinaan Persero selaku Ketua Pemegang Saham dan RUPS. Pelimpahan wewenang tidak berlaku bagi pengangkatan dan pemberhentian Direksi atau Komisaris Persero.
Kemudian berdasarkan PP No.50 tahun 1998, terjadi pengalihan kewenangan Menteri Keuangan sebagai Pemegang Saham (RUPS) kepada Menteri Negara Pendayagunaan BUMN dan sekaligus memegang wewenang pembinaan terhadap Persero.
Deskripsi pembinaan pemerintah terhadap BUMN tersebut, memperlihat adanya kewenangan yang cukup besar bagi Pemerintah untuk melaksanakan pembinaan terhadap BUMN. Meskipun dari kewenanangan pembinaan pemerintah terhadap Perum tidak sebesar terhadap Perjan, dan intervensi pemerintah itu semakin mengecil pada Persero. Kewenangan pembinaan yang dimiliki pemerintah itu tentu sebagai konsekuensi dari status pemilikan/penguasaan BUMN oleh pemerintah.
Pemberian kewenangan pembinaan kepada pemerintah yang cukup besar terhadap pengelolaan BUMN selama ini juga tidak terlepas dari buruknya Good Governance di Indonesia. Kondisi kesehatan BUMN di Indonesia seharusnya dijadikan cambuk dan sekaligus Inspirasi bagi pemerintah untuk melaksanakan good governance dalam pembinaan BUMN. Akibat buruknya good governance, maka dengan sendirinya berakibat bagi pembinaan BUMN. Pengeloaan BUMN tanpa adanya good corporate governance. Dalam konteks ini, krisis ekonomi yang melanda Indonesia yang menjadi salah satu sebabnya adalah tidak adanya good corporate governance dalam pengelolaan dunia usaha (BUMN).
Oleh sebab itu, dalam penerapan UU BUMN yang pada prinsipnya menginginkan pengelolaan BUMN juga dilakukan dengan menerapkan prinsip-prinsip good corporate governance, ini berarti tidak bisa lain pemerintah harus rela melepaskan intervensinya yang selama ini cukup besar terhadap BUMN guna mewujudkan optimalisasi BUMN. Tanpa kesedian pemerintah melaksanakan good governance dan mendorong penerapan good corporate governance dalam pengelolaan BUMN, maka optimalisasi dan reformasi BUMN sebagaimana yang dituangkan dalam UU BUMN akan sangat sulit dicapai.
V. Penutup.
Makalah ini hanyalah mencoba untuk melakukan suatu pendekatan terhadap UU No.19 Tahun 2003 (UU BUMN) sebagai suatu perangkat lunak bagi eksistensi BUMN di Indonesia yang sesungguhnya dapat dipandang sebagai suatu langkah maju dan startegis dalam upaya mewujudkan optimalisasi BUMN. Dalam konteks ini dengan lahirnya UU BUMN diharapkan peran pemerintah sebagai business owner beransur-ansur dikurangi dan peran optimalisasi peran pemerintah lebih ditekankan sebagai regulator Pemerintah agar system ekonomi berkembang harmonis sesuai dengan realita social. Dengan dengan upaya pencapai tujuan pendirian BUMN dapat terpenuhi dalam rangka meningkatkan penerimaan negara guna mewujudkan kesehateraan rakyat.
IV. Restrukrisasi dan Privatisasi BUMN.
Perubahan dalam pengelolaan BUMN selain berkaitan dengan tata kelola BUMN, UU BUMN menempatkan Restrukturisasi dan Privatisai sebagai alat reformasi BUMN. Restrukturisasi dilakukan dengan maksud untuk menyehatkan BUMN agar dapat beroperasi secara efisien, transparan dan professional. Dalam konteks ini, restruktirisasi terhadap BUMN sudah menjadi kebutuhan pokok apabila dipahami keluhan terhadap pengelolaan dan kontribusi BUMN selama ini. Di pihak lain restrukturisasi tidak dapat dihindarkan apabila kita mengharapkan terjadinya optimalisasi peran BUMN dalam perekonomian nasional untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Sementara itu UU BUMN menyebutkan tujuan restruktirisasi adalah untuk; a) meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan; b) memberikan manfaat berupa deviden dan pajak kepada negara; menghasilkan produk dan layanan dengan harga yang kompetitif kepada konsumen, dan; memudahkan pelaksanaan privatisasi.
Restrukturisasi itu sendiri menurut UU BUMN meliputi; restrukturisasi sektoral yang pelaksanaannya disesuaikan dengan peraturan perundang-undangan dan restrukturisasi perusahaan/koporasi yang meliputi; 1) peningkatan intensitas persaingan usah, terutama disektor-sektor yang terdapat monopoli, baik yang diregulasi maupun monopoli alamiah; 2) penataan hubungan fungsional antara pemerintah selaku regulator dan BUMN selaku badan usaha, termasuk di dalamnya penerapan prinsip-prinsip tata kelola perusahaan yang baik dan menetapkan arah dalam rangka pelaksanaan kewajiban pelayanan publik..
Karena itu restrukturisasi terhadap BUMN bukanlah sesuatu yang perlu dikhawatirkan, sebaliknya justeru diperlukan. Walaupun pelaksanaan restrukturisasi menimbulkan berapa dampak baik sebagai akibat langkah-langkah yang harus diambil dalam rangka menyehatkan BUMN. Yang menjadi masalahnya sebetulnya adalah tujuan restrukturisasi sebagai untuk memudahkan privatisasi. Mengapa ?
Semestinya restrukturisasi tidak bertujuan untuk memudahkan privatisasi, melainkan perusahaan yang sudah direstrukturisasi seharusnya dipertahankan dan kembangkan oleh pemerintah. Ini berkaitan dengan maksud dilakukan restrukturisasi yakni untuk menyehatkan BUMN agar dapat beroperasi secara efisien, tranparan dan professional. Kalau sebuah BUMN misalnya yang semula kurang sehat, dan setelah restrukturisasi menjadi sehat, untuk apa lagi diprivatisasi. Bukankah restrukturisasi itu juga bertujuan meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan dan memberikan manfaat berupa deviden dan pajak kepada negara, serta menghasilkan produk dan layanan dengan harga yang kompetitif kepada konsumen. Artinya setiap BUMN yang sudah sehat kalau akhirnya akan diprivatisasi, mungkin lebih baik dilebur atau dibubarkan pada saat hidupnya “tidak sehat”. Tidak logis, pemerintah harus mengeluarkan biaya restrukrisasi suatu BUMN dan menjadi beban rakyat (negara), tetapi ketika BUMN itu sehat kemanfaatannya justeru dilepaskan negara. Ini terlepas dari apakah kita setuju atau tidak dengan program privatisasi BUMN. Kerugian itu akan lebih terasa ketika dilakukan privatisasi pasar tidak meberikan respon positif terhadap BUMN yang sudah direstrukturisasi itu. Indikasi ini setidaknya terlihat dari kegagalan pemerintah mencapai target privatisasi BUMN.
Meskipun sampai saat ini soal privatisasi BUMN masih diliputi pro-kontra, namun UU BUMN telah memberikan dasar legal bagi privatisai BUMN. Privatisasi menurut UU BUMN hanya dapat dilakukan terhadap persero dengan criteria sekurang-kurangnya; industri/sector usahanya kompetitif, atau industri/sector usaha yang unsur teknologinya cepat berubah. Sedangkan persero yang tidak dapat diprivatisasi adalah persero; yang bidang usahanya berdasarkan peraturan perundang-undangan hanya boleh dikelola oleh BUMN; yang bergerak disektor usaha yang berkaitan dengan pertahanan dan keamanan negara; yang bergerak disektor tertentu yang oleh pemerintah diberikan tugas khusus untuk melaksanakan kegiatan tertentu yang berkaitan dengan kepentingan masyarakat; yang bergerak dibidang usaha sumber daya alam yang secara tegas berdasarkan peraturan perundang-undangan dilarang untuk diprivatisasi.
Dengan criteria dan adanya ketentuan larangan terhadap beberapa bentuk usaha persero untuk diprivatisasi, ia setidaknya telah memberikan suatu garis yang jelas, BUMN mana yang dapat diprivatisasi. Dengan demikian, privatisisasi sebagai suatu alat untuk mereformasi BUMN tidak perlu terlalu dipermasalahkan. Hanya saja konsistensi pemerintah dan kebijakan politik berkaitan dengan pembentukan peraturan perundangan-undangan dimasa yang berkaiatan dengan bidang usaha yang dilarang untuk diprivatisasi menjadi jaminan bagi penerimaan kita terhadap program privatisasi. Artinya, jika pelarangan terhadap privatisasi persero yang bergerak dibidang usaha tertentu sebagaimana dituangkan dalam UU BUMN hanya kebijakan sementara atau sebagai antisipasi terhadap penolakkan terhadap program privatisasi, maka optimalisasi peran BUMN sulit untuk direalisasikan.
Kalau kita bercermin pada privatisasi yang dilakukan negara-negara maju, Inggris misalnya, di negara ini hampir seluruh BUMN dijual. Meskipun pada awalnya progran privatisasi BUMN di Ingris mengalami kesulitan karena penolakan dan protes baik dari anggota parlemen maupun dari manajemen perusahaan negara itu sendiri. Yang menjadi pertanyaan sebenarnya, mengapa diperlukan privatisasi BUMN ? Di Indonesia privatisasi BUMN sebetulnya sudah berjalan jauh sebelum lahirnya UU BUMN. Proses privatisasi yang signifikan dimulai awal decade 1990-an. Privatisasi BUMN yang dilakukan di Indonesia sebagai salah satu jalan keluar dalam rangka menghadapi kriris ekonomi. Privatisasi juga merupakan salah satu program yang harus dijalankan pemerintah dalam Leter of Intent (LoI) antara Pemerintah Indonesia dengan IMF.
Belakang penolakan-penolakan terhadap privatisasi BUMN menguat di Indonesia. Dalam konteks ini Samuel Tobing [8] mengemukakan, terkadang beberapa pihak membungkus isu nasionalisme dalam penolakannya terhadap program privatisasi; bahwa privatisasi adalah menjual aset negara ke tangan orang asing, dan bahwa hal tersebut adalah bentuk baru dari kolonialisme barat (neo-colonialisme). Oleh karena itu, di satu sisi, privatisasi merupakan langkah yang perlu dijalankan oleh Pemerintah dalam rangka keluar dari krisis ekonomi, dilain pihak, banyak juga yang berpendapat bahwa kekayaan / aset negara tidak boleh dijual kepada pihak luar / asing.
Mereka mengartikan bahwa menjual BUMN adalah sama dengan menjual negara. Ada pula yang mengaitkan permasalahan privatisasi dengan pasal 33 ayat (2) Undang undang Dasar 1945 yang menyebutkan bahwa cabang-cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak harus dikuasai oleh negara.
Program privatisas sebenarnya merupakan program yang baik untuk dijalankan, namun sosialisasi terhadap masyarakat mengenai sisi-sisi positif dari privatisasi perlu dijalankan secara lebih intensif oleh Pemerintah. Oleh karenanya, manfaat privatisasi perlu dikaji, khususnya manfaat yang belum banyak disorot oleh public di Indonesia. Sudah banyak bahasan dibuat mengenai manfaat privatisasi dari segi efisiensi perusahaan maupun dari segi fiskal. Namun satu hal yang belum begitu banyak dibahas mengenai manfaat dari privatisasi adalah bagaimana privatisasi dapat mengatasi permasalahan suatu BUMN insolven, sehingga dari transaksi tersebut, akan dihasilkan suatu win-win solution baik bagi Pemerintah, investor, BUMN tersebut dan juga kreditur dari BUMN tersebut.[9]
Persepsi terhadap privatisasi BUMN di Indonesia sebagai menjual asset negara memang lebih banyak direkam publik disetiap kali membicarakan privatisasi. Ini tentu tidak terlepas dari ekpose target dan hasil privatisasi untuk menuhi defisit APBN lebih dominan dibanding subtansi dari privatisasi itu sendiri. Dalam konteks ini sisi privatisasi dimaksudkan untuk meningkatkan efisensi dari pada BUMN jarang dibicarakan.
Apabila Privatisasi didefenisikan sebagai penjualan saham Persero baik sebagian maupun seluruhnya kepada pihak lain dalam rangka meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan, memperbesar manfaat bagi negara dan masyarakat, serta memperluas pemilikan saham oleh masyarakat, tentu privatisasi BUMN tidak diliputi penolakan-penolakan. Karena dengan definisi demikian, maka akan terjadi penyerahan kontrol efektif dari sebuah perseroan (BUMN) kepada manajer pemilik swasta dan biasanya terjadi apabila mayoritas saham perusahaan dialihkan kepemilikannya kepada swasta. Hal ini tercermin dalam maksud dilakukan privatisasi sebagaimana dituangkan dalam UU BUMN, yakni; memperluas kepemilikan masyarakat atas Persero; meningkatkan efisensi dan produktivitas perusahaan; menciptakan struktur keuangan dan manajemen keuangan yang baik/kuat; menciptakan struktur industri yang sehat dan kompetitif; menciptakan persero yang bedaya saing dan berorientasi global, dan menumbuhkan iklim usaha, ekonomi makro dan kapasitas pasar.
Memperhatikan maksud dilakukan privatisasi itu, saya pikir tidak sepenuhnya benar privatisasi sebagai sesuatu kebijakan yang buruk, sebaliknya justeru lebih mendorong kemandirian Persero dan meningkatkan kemampuan kompentisi dan tidak bisa lagi berlindung dibalik proteksi berdasarkan regulasi Pemerintah, dan pada akhirnya pemasukan negara melalui pajak akan meningkat. [10] Dengan konteks ini pula, negara (pemerintah) memang sudah seharusnya memberikan peranan yang lebih besar kepada masyarakat melakukan usaha ekonomi (kecuali dalam bidang-bidang tertentu saja atau yang menyangkut hajat hidup orang banyak atau bernilai strategis). Intinya, esensi dari privatisasi yaitu perubahan peran Pemerintah dari Pemerintah sebagai pemilik untuk kemudian berubah menjadi strictly regulator atau pembuat kebijakan.
Perubahan peran pemerintah itu sebenarnya tepat apabila dilihat tugas dan tanggung jawab pemerintah yang begitu luas dalam negara sebagai negara kesejahteraan (service state, walfare state). Dalam negara kesejahteraan pemerintah tidak senantiasa harus memiliki atau pelaku lansung, tetapi yang lebih penting adalah fungsi regulator. Karena privatisasi BUMN di Indonesia berdasarkan mekanisme yang diberikan UU BUMN untuk sementara waktu saya pikir sudah memadai dan merupakan win-win solution. Peran pemerintah sebagai business owner sudah saatnya berangsur-ansur dikurangi, dan memberikan perhatian yang lebih besar pada tugas sebagai publik service dalam konteks regulator. Sejalan dengan itu Samuel Tobing[11] mengemukakan, bahwa apabila Pemerintah memiliki fungsi keduanya, yaitu menjadi pemilik dan juga regulator, maka yang terjadi adalah benturan kepentingan. BUMN tersebut akan terus bersandar pada proteksi Pemerintah sehingga tidak memiliki motivasi untuk beroperasi sejara efisien dan efektif.
V. Dampak Penerapan UU No.19 Tahun 2003.
Dalam uraian sebelumnya telah disinggung bahwa penerapan UU No.19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara (UU BUMN) akan melahirkan sejumlah perubahan mendasar terhadap eksistensi dan pengelolaan BUMN di Indonesia. Selain intervensi pemerintah dalam pengelolaan BUMN akan jauh berkurang, dan mekanisme pengelolaan diserahkan kepada makanisme pasar. Ini berarti BUMN harus kompetitif dan meningkatkan daya saingnya guna meningkatkan nilai perusahaan. Terjadinya peningkatan nilai perusahaan tidak semata-mata berarti menguntungkan bagi negara, tetapi sekaligus mengutungkan manajemen perusahaan, karyawan maupun top manajemen.
Keuntungan itu setidak dapat diperoleh apabila BUMN tidak menata diri dengan melepaskan pengaruh kebiasaan sebelumnya yang cenderung berlindung dibalik proteksi berdasarkan regulasi Pemerintah, sekarang harus mengedepankan kompetisi. Di sisi lain sejauh mana direksi BUMN mampu megimplementasikan dan mengembangan pengelolaan BUMN berdasarkan prinsip-prinsip profesiinalisme, efisiensi, tranparansi, kemandirian, akuntabilitas, pertanggung jawaban serta kewajaran, serta melaksanakan tugas dengan mematuhi anggaran dasar BUMN dan peraturan perundang-undangan.
Kehadiran UU BUMN semestinya ditanggapi secara positif –tanpa harus menyudutkannya dengan dimuat soal privatisasi di dalamnya—karena tingkat kesehatan BUMN selama ini belum optimal. Sesungguhnya BUMN tidak hanya menjalankan tanggung jawab social, tetapi juga mengejar keuntungan dan meningkatkan nilai perusahaan. Kesalahan kita selama ini adalah terlalu menekankan tanggung jawab social kepada BUMN, padahal BUMN juga dituntut memberikan kontribusi kepada negara (APBN). Namun kenyataan tidak demikian, hal ini sebagaimana digambarkan Faisal Baasir. [12] Dapat kita bayangkan, bahwa berdasarkan data tahun 2000 dari 188 buah jumlah BUMN dengan total asset aset Rp 816,48 triliun ternyata tidak mampu membukukan laba. Sementara dalam tahun 2001, total kerugian dari 25 perusahaan mencapai Rp1.010 miliar dimana 85% diantaranya berasal dari 6 BUMN, dan 13% dari 8 BUMN. Demikian pula, dari 145 BUMN hanya 9 perusahaan yang memberikan kontribusipendapatan 45%, 13 perusahaan memberikan kontribusi pendapatan 34%, 10 perusahaan 13% dan 103 perusahaan memberi kontribusi pendapatan 8% daritotal pendapatan.
Gambaran dari kondisi BUMN itu tentu diharapkan mengalami perubahan dengan diterapkannya UU BUMN yang akan mereformasi kinerja dan pengelolaan serta pembinaan BUMN. Dalam konteks ini UU BUMN menjadi sangat stategis kedudukannya dan sekaligus memberikan landasan hukum yang tegas dan menjamin berlansungnya proses restrukturisasi dan privatisasi BUMN yang demokratis, ekonomis, akuntabel dan transparan. Karena itu dimasukannya soal privatisasi dalam UU BUMN tidaklah karena pemerintah ingin cepat-cepat melaksanakan privatisasi –sejauh sebelum UU BUMN diundangkan privatisasi BUMN sudah berlansung—melainkan program privatisasi terkait dengan reformasi dan restrukturisasi BUMN. Bahkan menurut Faisal Baasir terkait dengan deregulasi dan debirokratisasi nasional.[13]
Meskipun demikian ada sejumlah persoalan yang mengemuka atas kelahiran UU BUMN dan menjadi seuatu yang dikhawatirkan dalam penerapannya. Persoalan itu antara lain;
Pertama, menyakut kepentingan pekerja dan keluarga yang megantungkan hidup diperusahaan BUMN sekaitan dengan privatisasi. Restrukturisasi BUMN yang menjadi salah alat reformasi BUMN dikhawatirkan juga akan menimpa pekerja dan jika itu terjadi maka sama artinya dengan PHK.
Kekhawatiran serupa itu tidak perlu terjadi, karena restrukrisasi ditempuh dengan berbagai cara yaitu menciptakan sistem baku yang biasa berlaku dalam dunia korporasi. Ini mencangkup antara lain: memperkuat posisi (empowerment) manajemen perusahaan melalui peningkatan profesionalisme baik di jajaran direksi dan komisaris serta menyerahkan pengurusan perusahaan seluas-luasnya kepada manajemen dengan minimal keterlibatan pemerintah. Dengan demikian pekerja tidak akan terjadi restrukturisasi pekerja secara gampangan, melainkan terkait dengan prinsip-prinsip profesionalisme.
Kedua, ada banyak hal substansial yang diabaikan UU itu. Salah satunya adalah aspek strategis BUMN. Terhadap persoalan ini tidak sepenuhnya benar UU BUMN mengabaikan aspek strategis BUMN, tetapi aspek strategis BUMN itu ditentukan oleh bidang usahanya. Dalam bidang usaha yang strategis UU BUMN telah mengatur sedemikian rupa mekanismenya, seperti pelarangan-pelarangan privatisasi persero dalam bidang usaha tertentu.
VI. Peran Pemerintah Dalam Penerapan Good Governance Dalam Pembinaan BUMN.
Berdasarkan UU BUMN, maka reformasi BUMN sekaligus menyakut peran pemerintah dalam pembinaan BUMN. Kalau sebelum lahirnya UU BUMN pembinaan yang dilakukan pemerintah terhadap BUMN adalah sebagai wujud dari intervensi pemerintah sebagai faset aparatur perekonomian negara dalam bidang perekonomian. Pembinaan itu adalah berupa kegiatan untuk memberikan pedoman bagi BUMN dalam perencanaan, pelaksanaan dan pengendalian dengan maksud BUMN yang bersangkutan dapat melaksanakan fungsinya secara berdaya guna dan berhasil guna serta dapat berkembang dengan baik ( Pasal 1 huruf b PP No.3 tahun 1983 yang kemudian di ubah dengan PP No.28 Tahun 1983).
Pembinaan yang dilakukan pemerintah terhadap BUMN antara lain meliputi ; Pertama; Pembinaan terhadap Perum dilakukan oleh Menteri (yang membawahi dan bertanggung jawab atas bidang teknis BUMN yang bersangkutan). Dalam melaksanakan pembinaan, menteri dibantu oleh dan menetapkan lebih lanjut kewenangan Direktur jenderal sesuai bidang tugasnya. Dalam melaksanakan pembinaan tersebut Direktur Jenderal menerima petunjuk dari dan melaporkannya segala sesuatunya kepada Menteri. Kedua, pembinaan terhadap Persero. Pembinaan kekayaan negara yang tertanam dalam Persero dilakukan oleh Menteri Keuangan yang berkedudukan sebagai RUPS dalam hal seluruh modal Persero adalah modal negara. Dalam RUPS Menteri Keuangan selaku pemegang saham menguasakan wewenangnya kepada Menteri atau Pejabat yang ditunjuk. Menteri dengan dibantu Direktur Jenderal yang bersangkutan menetapkan hal-hal yang berhubungan dengan pembinaan Persero selaku Ketua Pemegang Saham dan RUPS. Pelimpahan wewenang tidak berlaku bagi pengangkatan dan pemberhentian Direksi atau Komisaris Persero.
Kemudian berdasarkan PP No.50 tahun 1998, terjadi pengalihan kewenangan Menteri Keuangan sebagai Pemegang Saham (RUPS) kepada Menteri Negara Pendayagunaan BUMN dan sekaligus memegang wewenang pembinaan terhadap Persero.
Deskripsi pembinaan pemerintah terhadap BUMN tersebut, memperlihat adanya kewenangan yang cukup besar bagi Pemerintah untuk melaksanakan pembinaan terhadap BUMN. Meskipun dari kewenanangan pembinaan pemerintah terhadap Perum tidak sebesar terhadap Perjan, dan intervensi pemerintah itu semakin mengecil pada Persero. Kewenangan pembinaan yang dimiliki pemerintah itu tentu sebagai konsekuensi dari status pemilikan/penguasaan BUMN oleh pemerintah.
Pemberian kewenangan pembinaan kepada pemerintah yang cukup besar terhadap pengelolaan BUMN selama ini juga tidak terlepas dari buruknya Good Governance di Indonesia. Kondisi kesehatan BUMN di Indonesia seharusnya dijadikan cambuk dan sekaligus Inspirasi bagi pemerintah untuk melaksanakan good governance dalam pembinaan BUMN. Akibat buruknya good governance, maka dengan sendirinya berakibat bagi pembinaan BUMN. Pengeloaan BUMN tanpa adanya good corporate governance. Dalam konteks ini, krisis ekonomi yang melanda Indonesia yang menjadi salah satu sebabnya adalah tidak adanya good corporate governance dalam pengelolaan dunia usaha (BUMN).
Oleh sebab itu, dalam penerapan UU BUMN yang pada prinsipnya menginginkan pengelolaan BUMN juga dilakukan dengan menerapkan prinsip-prinsip good corporate governance, ini berarti tidak bisa lain pemerintah harus rela melepaskan intervensinya yang selama ini cukup besar terhadap BUMN guna mewujudkan optimalisasi BUMN. Tanpa kesedian pemerintah melaksanakan good governance dan mendorong penerapan good corporate governance dalam pengelolaan BUMN, maka optimalisasi dan reformasi BUMN sebagaimana yang dituangkan dalam UU BUMN akan sangat sulit dicapai.
V. Penutup.
Makalah ini hanyalah mencoba untuk melakukan suatu pendekatan terhadap UU No.19 Tahun 2003 (UU BUMN) sebagai suatu perangkat lunak bagi eksistensi BUMN di Indonesia yang sesungguhnya dapat dipandang sebagai suatu langkah maju dan startegis dalam upaya mewujudkan optimalisasi BUMN. Dalam konteks ini dengan lahirnya UU BUMN diharapkan peran pemerintah sebagai business owner beransur-ansur dikurangi dan peran optimalisasi peran pemerintah lebih ditekankan sebagai regulator Pemerintah agar system ekonomi berkembang harmonis sesuai dengan realita social. Dengan dengan upaya pencapai tujuan pendirian BUMN dapat terpenuhi dalam rangka meningkatkan penerimaan negara guna mewujudkan kesehateraan rakyat.
Disisi lain restrukturisasi dan privatisasi alat reformasi BUMN tidak perlu terlalu dicurigai, karena restrukturisasi dan privitasi terhadap BUMN memang diperlukan. Dengan Restrukturisasi dan Privatisasi BUMN, intervensi pemerintah yang selama ini demikian besar terhadap kinerja dan pengelolaan BUMN sehingga BUMN cenderung tidak kompetitif. Kecenderungan itu dapat diminimalisasi apabila ada kesediaan pemerintah mendorong penerapan UU BUMN secara konsekuen dan tidak diakali, sehingga tidak terjadi peningkatan daya saing dan nilai perusahaan (BUMN) sebagaimana dinginkan UU BUMN. (***)
Daftar referensi;
[1]Laksanamana Sukardi, Copyright © Sinar Harapan 2003
[2]Didik J.Rachbini, Posisi Pasar dan Negara, Majalah Gatra No.17 Tahun I, 11 Maret 1995, hlm V.
[3]Katon Y Stefanus, Deregulasi Pembinaan dan Pengawasan Pemerintah Terhadap BUMN dalam SF.Marbun dkk (Ed), Dimensi-dimensi Hukum Administrasi Negara, UII Press 2001, hal 418.
[4]Periksa juga Instruksi Presiden Nomor 17 Tahun 1967.
[5] Ismadi Lubis dalam GCG pada BUMN Perlu Ditingkatkan (2), BUMN Online, 03 September 2003
[6] Lihat Pasal 2 ayat 1 UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.
[7] Katon Y Stefanus, Deregulasi Pembinaan dan Pengawasan Pemerintah Terhadap BUMN dalam SF.Marbun dkk (Ed), Dimensi-dimensi Hukum Administrasi Negara, UII Press 2001, hal 418
[8] Samuel Tobing, Privatisasi Sebagai Upaya Mengatasi Permasalahan BUMN Insolven, Makalah untuk Kongkres ISEI, Juli 2003, http://www.jitf.or.id/publication/doc_edu/STkongresISEI170703.pdf.
Daftar referensi;
[1]Laksanamana Sukardi, Copyright © Sinar Harapan 2003
[2]Didik J.Rachbini, Posisi Pasar dan Negara, Majalah Gatra No.17 Tahun I, 11 Maret 1995, hlm V.
[3]Katon Y Stefanus, Deregulasi Pembinaan dan Pengawasan Pemerintah Terhadap BUMN dalam SF.Marbun dkk (Ed), Dimensi-dimensi Hukum Administrasi Negara, UII Press 2001, hal 418.
[4]Periksa juga Instruksi Presiden Nomor 17 Tahun 1967.
[5] Ismadi Lubis dalam GCG pada BUMN Perlu Ditingkatkan (2), BUMN Online, 03 September 2003
[6] Lihat Pasal 2 ayat 1 UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.
[7] Katon Y Stefanus, Deregulasi Pembinaan dan Pengawasan Pemerintah Terhadap BUMN dalam SF.Marbun dkk (Ed), Dimensi-dimensi Hukum Administrasi Negara, UII Press 2001, hal 418
[8] Samuel Tobing, Privatisasi Sebagai Upaya Mengatasi Permasalahan BUMN Insolven, Makalah untuk Kongkres ISEI, Juli 2003, http://www.jitf.or.id/publication/doc_edu/STkongresISEI170703.pdf.
[9] Ibid.
[10] periksa juga Samuel Tobing, ibid.
[11]Ibid.
[12] Faisal Baasir (Wakil Ketua Komisi IX DPR-RI) Optimalisasi Privatisasi BUMN,
http://www.sinarharapan.co.id
[13] Ibid.
[10] periksa juga Samuel Tobing, ibid.
[11]Ibid.
[12] Faisal Baasir (Wakil Ketua Komisi IX DPR-RI) Optimalisasi Privatisasi BUMN,
http://www.sinarharapan.co.id
[13] Ibid.
*Makalah ini pernah disampaikan dalam Seminar, Sosialisasi Good Good Governance Pembinaan BUMN Melalui UU No.19 Tahun 2003 yang diselenggrakan Fakultas Ekonomi Universitas Bung
{ 0 komentar... Views All / Send Comment! }
Posting Komentar