Tuntutan Akan Desentralisasi (OTONOMI DAERAH)

Oleh: Boy Yendra Tamin

Perlunya suatu bentuk desentralisasi ternyata universal. Bahkan negara-negara yang paling kecilpun mempunyai semacam pemerintahan lokal dengan suatu tingkat otonomi, (BC.Smi th: 1985 ). Keperluan suatu bentuk desentralisasi seperti itu dapat dipahami, kerena desentralisasi tidak saja dipandang sebagai penolakan terhadap pemerintahaan yang sentralistik tetapi lebih dari itu, susunan organisasi yang bercorak desentralistik mempergunakan desentralisasi sebagai dasar susunan organisasi dan dapat di jumpai baik pada negara yang berbentuk kesatuan maupun pada negara federal.

Desentralisasi pada negara kesatuan, berwujud dalam bentuk satuan-satuan permerintah lebih rendah (teritorial atau fungsional) yang berhak mengatur dan mengurus sendiri sebagian urusan pemerintah sebagai urusan rumah tangganya (Bagir Manan; 1990). Desentralisasi dalam negara kesatuan juga sebagai perwujudan dari azas demokrasi di dalam permerintahan negara, dimana diberikan kesempatan kepada rakyat untuk ikut serta menanggung dan memikul tanggung jawab yang dilakukan dengan memakai saluran-saluran tertentu,

Secara Lexicografis, desentralisasi berarti merubah kosentrasi administrasi di satu pusat dan memberi kekuasaan pemerintahan lokal (daerah ) . Artinya, desentralisasi erat hubungannya dengan pembagian kekuasaan pemerintahan dalam negara. Smith mengunakan istilah “ delegasi kekuasaan “, yakni dari pemerintahaan pusat kepada tingkat pemerintahaan yang lebih rendah (teritorial )

Pada masyarakat majemuk upaya mewujudkan keadilan dan kesejahteraan sosial harus memperhatikan corak-corak susunan setempat ( yang bersifat lokal ), perbedaan sistim budaya dan kepercayaan dan sebagainya. Perhatian terhadap perbedaan- perbedaan pelayanan , dan kekuasaan tersebut selanjutnya mengharuskan adanya perbedaan - perbedaan pelayanan, dan cara penyelenggaraan pemerintahan. Tuntan semacam ini hanya mungkin terlaksana dalam suatu pemerintahan desentralistik.

Dengan demikian, benar BC. Smith, bahwa desentralisasi secara luas dipandang sebagai syarat yang perlu untuk mengembangkan, ekonomis dan politik. Apa pun dasar ideologis atau tingkat intervensinya negara kontemporer harus melokalisir aparat pemerintahannya.

Di banyak negara-negara bagian harus mengunakan suatu respon atas tuntan politik yang dilokalisir untuk otonomi yang lebih besar. Juga, di daerah-daerah negara yang berlainan pemerintahan-pemerintahan nasionalnya mengunakan desentralisasi sebagai enerji untuk mengatasi ketidak stabilan politik yang teracam gerakan pemisahaan dan tuntutan akan otomi regional.

Tuntutan akan desentralisasi serupa itu bisa jadi di mungkinkan oleh kesenjangan-kesenjangan sosial, ekonomi, permerataan dan kesejangan hak-hak antara kelompok mayoritas dengan monaritas. Bisa juga karena alasan lainya seperti apa yang dikemukakan W. Bonney Rusth, (1969 ), bahwa pemerintahan yang sentralistik menjadi kurang populer karena tidak mampuan untuk memahami secara tepat nilai-nilai daerah atau sentimen- aspirasi lokal. Salah satu alasan di kemukakannya bahwa warga negara masyarakat merasa lebih aman dan tentram dengan badan pemerintahan lokal yang dekat dengan mereka, baik secara pisik dan juga secara psyokologis.

Akan tetapi, pengertian atas “respon atas tuntutan politik“ haruslah diartikan sebagai pemenuhan atas tuntutan masyarakat minoritas untuk berotonomi dan sekaligus sebagai suatu koreksi terhadap pemerintahan yang terlalu sentralistik yang sukar menangkap sentimen lokal. Adakalanya penyelengaraan desentralisasi merupakan keinginan dari pemerintah pusat dan yang lebih tajam adalah merupakan amanat dari konstitusi suatu negara seperti Indonesia, dimana wilayah negara dibagi dalam daerah besar dan kecil.

Desentralisasi di Indonesia - terutama sejak sesudah kemerdekaan - merupakan kewajiban dan bukan lahir atas tuntuan masyarakat atau lahir sebagai reaksi atas ketidak puasan umum terhadap pemerintahan pusat. Otonomi Daerah (desentralisasi) berlansung dalam waktu puluhan tahun lebih dominan kewajiban dan bukan sebagai hak. Keadaan itu bisa dipahami karena otonomi daerah tumbuh dan berkembang ditengah kuatnya cengkraman sentralisasi pemerintahan. Di sisi lain, pemerintahan yang sentralistik dapat di mengerti, mengapa harus dilakukan sentralisasi suatu pemerintahan. Seperti di negara-negara yang berkembang misalnya,atau juga negara-negara bekas jajahan, dimana sering dikemukakan/dituduhkan bahwa daerah tidak mampu atau administrasi perpajakan didaerah lemah, sehingga perlu dipusatkan. Dan banyak orang atau suatu penyelenggaraan pemerintahan, kurang menyadari, bahwa secara tidak lansung sikap itu telah membentuk kesenjangan itu sendiri yang dalam jangka panjang semakin sukar untuk diubah. Karena seolah-olah para perencana, pelaksana dan pengendali di pusat telah merasakan bahwa hal itu yang dipandang baik dalam penyelenggaraan pemerntahan dan pembangunan negara. Padahal suatu pemerintahan yang begitu sentralistik juga mendatangkan kesenjangan-kesenjangan dalam banyak bidang. Ini terutama dalam negara yang memiliki perebedaan-perbedaan ethinis, kepercayaan dan tingkat ekonomi. Atau setidaknya suatu pemerintahan yang begitu sentralistik begitu sulit menyerap aspirasi lokal.

Meskipun demikian, konsepsi desentralisasi (otonomi daerah) di Indonesia yang dicengkram sentralisasi itu mengalami perubahan setelah adanya tuntutan untuk otonomi daerah yang lebih baik pasca reformasi 1998 yang terjadi di Indonesia. Otonomi daerah yang tadinya lebih dominan sebagai kewajiban vide UU No 5 Tahun 1974, beralih konsepsi otonomi daerah sebagai kewenangan daerah. Tetapi otonomi yang ditmbuhkankan sebagai “kewenangan daerah” (via UU No 22 Tahun 1999) untuk mengatur mengurus rumah tangganya sendiri itu dikoreksi kembali menjadi otonomi daerah sebagai “hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom” vide UU No 32 Tahun 204. Hal ini adalah fakta betapa pemberian otonomi daerah dipengaruhi dan ditentukan oleh berbagai pertimbangan sehingga otonomi daerah memperlihat wajahnya yang berubah-ubah.

Jika tuntutan akan disentralisasi diberikan karena alasan admimnistrasi praktis sebagaimana dikemukakan B.C. Smith, ia jelas bukanlah suatu jawaban atas tuntutan akan desentralisasi selayaknya dari esensi yang terkandung dalam desentralisasi dalam suatu susunan pemerintahaqn negara. Desentralisasi yang diberikan karena alasan administrasi praktis, sesungguhnya tidak lebih dari pengokohan terhadap sentralisasi. Ini tentu bila dilihat dari sisi pemerintahan yang sentralistik yang menjadi sumber kemacetan administrasi pemerintahan.

Sekarang pun dibanyak negara tengah berupaya merumuskan suatu mekanisme desentralisasi yang sesuai dengan kebijaksanaan dan sistim pemerintahan dari masing-masing negara. Pada kurun waktu 1970 -an sampai 1980-an negara-negara berkembang tampak mulai melakukan suatu penjajakan terhadap kebijaksanaan desentralisasi perencanaan dan menajemen pembangunan. Kebijaksanaan tersebut tidak hanya menjadi monopoli negara-negara berkembang. Bahkan dinegara-negara maju seperti Prancis, Presiden Mitterand, memamfaatkan isyu desentralisasi sebagai salah satu programnya untuk memenangkan pemilihan umum (Stephen Garrish: 1986 ) .

Dengan demikian desentralisasi tidak hanya dipandang sebagai suatu gejala politik yang meliputi administrasi dan pemerintahan, atau hanya timbul karena alasan administrasi praktis, atau punya sebagai respon atas tuntutan politik yang di lokalisir untuk otonomi yang lebih besar. Apalagi dipandang sebagai suatu enerji untuk memengatasi ketidakstabilan yang teracam gerakan pemisahan dan tuntutan akan otonomi regional, atau pula sebagai suatu reaksi atas suatu pemerintahan yang begitu sentralistik.

Kebutuhan akan sentralistik tidak selamanya muncul oleh desakan -desakan atau fonomen seperti tersebut di atas. Pokok utama dari adanya tuntutan akan desentralisasi merupakan suatu konsekkwensi dari bentuk negara dan sistim permerintahan suatu negara. Dalam negara kesatuan misalnya, desentralisasi merupakan juga perwujudan dari demokrasi di dalam rakyat untuk ikut serta menanggung dan memikul tanggung jawab yang dilakukan dengan memakai saluran-saluran yang terratur atau tertentu.

Tetapi harus diakui pula, bahwa ada kecendrungan arti politik yang lebih universal dari desentralisasi. BC. Smith secara tajam melukiskan; bahwa ironisnya situasi- situasi pemerintah nasional ( pusat ) mengunakan desentralisasi sebagai enerji unutk mengatasi ketidak stabilan polotik yang terancam oleh gerakan pemisahan dan tuntutan akan otonomi regional - adalah seringkali disebabkan oleh kelompok- kelompok minoritas yang suka sekali “ diintergrasikan “ bila itu berarti menikmati hak-hak yang sama dengan penduduk mayoritas. Dikemukakan pula, bahwa pengertian deskriminasi di dalam masyarakat yang lebih luaslah yang sering memaksa kelompok kultural dan ethnik minoritas untuk mencari otonomi. Disisi lain , menurut BC. Smith, negara sendiriyang mendiskriminnasi terhadap atau mengizinkan orang lain berbuat demikian, hampir tidak cendrung untuk memberi hak mementukan nasib sendiri.

Apa yang dikemukakan diatas jelas menunujukan adanya tuntutan akan desentralisasi yang bertolak dari kesenjangan-kesenjangan sosial dalam masyarakat daerah-daerah atau antara masyarakat minoritas dengan masyarakat mayoritas, dan cendrung kepada satu tuntutan yang dimunculkan konflik pemerintahan yang dijalankan. Tema-tema yang serupa ini agaknya kurang relevan dengan maksud dan tujuan di adakan desentralisasi dalam suatu negara .Tetapi , mesti pula diakui, tuntutan akan desentralisasi sebagai suatu ketidak puasan terhadap sentralisasi yang dominan memang banyak terjadi dalam kenyataan pada sebagian besar negara-negara terutama negara ketiga yang sentralistik. Ataupun dalam negara-negara yang memiliki kondisi geografis, kultur ( ethnis ), tingkat ekonomi masyarakat dan sumber daya alam yang memiliki suatu daerah negara yang berbeda -beda yang membutuhkan pelayanan yang berbeda -beda pula.Tuntutan untuk berotonomi dan menentukan nasib sendiri yang begitu besar, oleh pemerintah pusat seringkali dilihat sebagai suatu gejala daerah-daerah untuk memisahkan diri dari pemerintahan pusat. Menanggapi gejala seperti itu , maka pemerintah pusat berupaya meletakan suatu mekanisme desentralisasi yang oleh Smith dikatakan sebagai suatu enerji untuk mengatasi ketidak stabilan politik yang terancam gerakan pemisahan dan tuntutan akan otonomi regional.

FAKTOR REPRESI MASA LALU

Smith mengemukakan memberikan respon yang cukup terhadap tuntutan -tuntutan akan otonomi tergantung kepada seberapa ekstrimkah tuntutan-tuntutan tersebut jadinya, yang sebaliknya tergantung tergantung tingkat represi yang dialami dimasa lalu. Meskipun demikian jelaslah betapa universalnya arti politik dari pada sentralisasi. Akan tetapi, menurut hemat penulis ini, tuntutan otonomi semacam itu hanylah merupakan salah satu dari beberapa faktor yang mendorong tuntutan akan desentralisasi. Sebab di dalam kenyataan penyelenggaraan asas desentralisasi di beberapa negara tidaklah selalu bertitik tolak dari tingkat represi masa lalu. Tetapi , adakalanya sebagai pemenuhan dari sistim pemerintahan suatu negara, atau karena faktor perbedaan-perbedaan geografis, kultur ataupun sebagai konsekwensi dari prinsip negara kesejahteraan yang membutuhkan pelayanan-pelayanan bagi kelompok masyarakat ( daerah ) yang berbeda-beda dalam suatu negara.

Untuk hal diatas , sebagaimana yang terlihat di Indonesia. Tuntutan akan desentralisasi tidak di dorong oleh represi pada masa lalu, apalagi oleh pemikiran sentralistis yang di pandang sebagai cara yang tepat untuk menjaga keutuhan dan kesatuan bangsa. Di Indonesia desentralisasi di dorong oleh beberapa dasar pemikiran. Indonesia sebagai negara yang beraneka ragam budaya dan ethisnya, juga terdiri dari daerah -daerah kepulauan yang masing-masing memiliki perbedaan-perbedaan geografis dan perbedaan-perbedaan lainnya. Otonomi atau desentralisasi merupakan salah satu cara untuk mengendorkan “ spaning “ yang timbul dari keragaman itu, demikian Bagir Manan.

Selanjutnya, ditinjau dari dasar kemejemukan atau dasar-dasar yang lain, desentralisasi di Indonesia bukan sekedar alat atau sarana pencegah desentralisasi . Desentralisasi tidak terlepas dari tujuan membentuk pemerintahan Negara Indonesia yaitu mewujudkan keadilan dan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.

Pemikiran akan perlunya suatu desentralisasi itu Indonesia, tidak pula sebagaimana digambarkan BC. Smith, bahwa tuntutan akan desentralisasi yang bertolak dari bahwa tuntutan akan desentralisasi yang bertolak dari tingkat represi pada masa lalu. Pemikiran akan desentralisasi di Indonesia jauh sebelum Indonesia merdeka. Ini sebagaimana pernah dikemukakan Bung Hatta “ Oleh karena Indonesia terbagi atas beberapa pulau dan golongan bangsa , maka perlulah tiap-tiap golongan , kecil atau besar , mendapat otonomi , mendapat hak untuk menentukan nasib sendiri. “

Dengan demikian, tuntutan akan desentralisasi dapat dikatakan beragam, dan tidak sama masing-masing negara. Dan adalah tepat apa yang dikatakan B.C. Smith, bahwa perlunya suatu bentuk desentralisasi itu adalah universal. Dan adalah sulit untuk menentukan mana yang lebih dominan antara sisi politik atau sebagai pemenuhan atas kebutuhan pelayanan terhadap warga negara dari daerah-daerah yang berbeda-beda kebutuhan dan sifat geografis daerahnya. Dan barangkali yang lebih tepat adalah tuntutan akan desentralisasi lebih dominan didorong oleh pengedepan fungsi pelayanan yang lebih baik. Dengan desentralisasi lebih mudah untuk mengetahui kebutuhan masyarakat setempat ( Daerah ) yang beragam ( majemuk ) itu.

Penutup

Dari tinjauan sekilas tentang tuntutan-tuntutan akan desentralisasi di atas, kiranya kuranglah tepat untuk melihat kepucat-pasian wajah desentralisasi sebagai akibat pemujaan atas dekonsentrasi. Apalagi melawankan desentralisasi dengan dekonsentrasi. Yang menjadi masalah sekarang, adalah bagaimana penyelenggaraan desentralisasi bisa menemukan wajahnya yang ideal dan diselenggaran dengan serasi dan seimbang dengan dekonsentrasi , ini setidaknya kalau dekosentrasi tidak nampak lebih kuat dari desentralisasi. Atau pun tidak menjadikan desentralisasi sebagai suatu alternatif saja atau pertimbangan politik (kekuasaan) yang lebih mendominasi. Di Indonesia, kecenderungan ini terlihat dengan adanya penguatan terhadap peran gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah melalui PP No.23 Tahun 2011, sehingga prinsip otonomi seperti yang dituangkan dalan UU No 32 Tahun 2004 tidak hanya menjadi sekedar sebutan belaka. (*)

* (Boy Yendra Tamin, dosen Fakultas Hukum Universitas Bung Hatta dan Advokat)